Verhältnis zwischen Vereinigungs- und Vertretungsrecht und Arbeitssicherheit und Gesundheitsschutz
Gemeinsame Konsultationen und Mitwirkung können nur in einem Umfeld wirksam sein, in dem das Recht von Arbeitgebern und Arbeitnehmern auf Vereinigungsfreiheit angemessen anerkannt und geachtet wird und ihre Organisationen ihre Interessen wirksam vertreten können. Daher kann die Achtung des Vereinigungsrechts im wahrsten Sinne des Wortes als wesentliche Voraussetzung einer wirksamen Arbeitsschutzstrategie sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene und am Arbeitsplatz angesehen werden. In Anbetracht dessen ist es notwendig und angemessen, die IAO-Normen zur Vereinigungsfreiheit genauer zu betrachten, wobei ihre Anwendung im Zusammenhang mit der Verhütung arbeitsbedingter Verletzungen und Erkrankungen sowie der Entschädigung und Rehabilitation der Betroffenen zu berücksichtigen ist eine solche Verletzung oder Krankheit erlitten hat. Normen zur Vereinigungsfreiheit verlangen, dass das Recht von Arbeitnehmern und Arbeitgebern, Organisationen ihrer Wahl zu gründen und ihnen beizutreten, und das Recht dieser Organisationen, ihre Programme frei zu formulieren und umzusetzen, in Recht und Praxis angemessen anerkannt wird .
Vereinigungs- und Vertretungsrechte untermauern auch die dreigliedrige Zusammenarbeit (Regierungen, Arbeitgeber und Arbeitnehmer) im Bereich Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz. Eine solche Zusammenarbeit wird im Rahmen der ILO-Normensetzung beispielsweise gefördert durch:
- die Aufforderung an die Regierungen, sich mit repräsentativen Verbänden von Arbeitgebern und Arbeitnehmern in Bezug auf die Formulierung und Umsetzung von Maßnahmen zum Arbeitsschutz auf nationaler oder regionaler Ebene zu beraten (z. B. Asbest-Übereinkommen, 1986 (Nr. 162), Artikel 4 und Arbeitssicherheit und Übereinkommen (Nr. 1981) über Gesundheit, 155, Artikel 1 und 8)
- Förderung gemeinsamer Konsultationen und Zusammenarbeit in Arbeitsschutzfragen auf Arbeitsplatzebene (z. B. Übereinkommen (Nr. 1993) über die Verhütung schwerer Industrieunfälle, 174, Artikel 9(f) und (g))
- die die gemeinsame Beteiligung von Arbeitgebern und Arbeitnehmern an der Formulierung und Umsetzung der Arbeitsschutzpolitik am Arbeitsplatz vorschreibt (siehe insbesondere Übereinkommen (Nr. 1981) über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, 155, Artikel 19 und 20 und Empfehlung über Arbeitsschutz und Gesundheitsschutz, 1981). (Nr. 164), Abs. 12).
IAO und Vereinigungs- und Vertretungsrechte
Das „Vereinigungsrecht für alle rechtmäßigen Zwecke sowohl der Arbeitnehmer als auch der Arbeitgeber“ war eine der Methoden und Grundsätze, die in Artikel 41 der ursprünglichen Verfassung der ILO festgelegt sind. Dieses Prinzip findet nun in der Präambel der Verfassung ausdrückliche Anerkennung als eine der wesentlichen Voraussetzungen für die Herstellung sozialer Gerechtigkeit, die ihrerseits als wesentliche Voraussetzung für einen universellen und dauerhaften Frieden angesehen wird. Zusammen mit dem Grundsatz der Dreigliedrigkeit wird ihm auch in Artikel I der Erklärung von Philadelphia, die 1946 der Verfassung beigefügt wurde, ausdrücklich Anerkennung zuteil die rechtlichen Grundlagen für die Befugnis der Ermittlungs- und Schlichtungskommission für Vereinigungsfreiheit und des Ausschusses für Vereinigungsfreiheit des Verwaltungsrats, mutmaßliche Verstöße gegen die Grundsätze der Vereinigungsfreiheit zu untersuchen.
Bereits 1921 verabschiedete die Internationale Arbeitskonferenz das Übereinkommen (Nr. 11) über das Vereinigungsrecht (Landwirtschaft), das von den ratifizierenden Staaten verlangt, „allen in der Landwirtschaft Tätigen die gleichen Vereinigungs- und Vereinigungsrechte wie den Industriearbeitern zu sichern“. Es sagt aber nichts über die Rechte aus, die den in der Landwirtschaft tätigen Industriearbeitern einzuräumen sind! Versuche, ein allgemeineres Instrument zur Vereinigungsfreiheit in den 1920er Jahren zu verabschieden, scheiterten an dem Beharren von Arbeitgebern und Regierungen darauf, dass das Recht, Gewerkschaften zu gründen und ihnen beizutreten, mit einem entsprechenden Recht einhergehen muss nicht beitreten. Die Sache wurde in der Zeit unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg neu aufgerollt. Dies führte ordnungsgemäß zur Annahme des Übereinkommens (Nr. 1947) über das Vereinigungsrecht (außerhalb des Ballungsraums), 84, des Übereinkommens (Nr. 1948) über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Rechts auf Vereinigung, 87, und des Vereinigungsrechts und Kollektivverhandlungsübereinkommen, 1949 (Nr. 98).
Die Übereinkommen Nr. 87 und 98 gehören zu den wichtigsten und am weitesten ratifizierten aller ILO-Übereinkommen: Am 31. Dezember 1996 hatte das Übereinkommen Nr. 87 119 Ratifizierungen erhalten, während Nr. 98 133 angezogen hatte. Zusammen verkörpern sie, was möglich ist zu Recht als die vier Schlüsselelemente des Begriffs der Vereinigungsfreiheit angesehen werden. Sie gelten als Maßstab für den internationalen Schutz der Vereinigungsfreiheit für gewerkschaftliche Zwecke, wie sie sich beispielsweise in Artikel 8 des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und Artikel 22 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte widerspiegeln Rechte. Innerhalb der IAO-Struktur bilden sie die Grundlage für die Grundsätze der Vereinigungsfreiheit, wie sie vom Ausschuss für Vereinigungsfreiheit des Verwaltungsrats und der Ermittlungs- und Schlichtungskommission für Vereinigungsfreiheit entwickelt und angewandt werden, auch wenn diese Gremien in technischer Hinsicht abgeleitet sind ihre Rechtsprechung eher aus der Verfassung der Organisation als aus den Konventionen. Sie bilden auch einen Schwerpunkt für die Beratungen des Sachverständigenausschusses für die Anwendung von Übereinkommen und Empfehlungen und des Konferenzausschusses für die Anwendung von Übereinkommen und Empfehlungen.
Trotz der zentralen Rolle der Übereinkommen Nr. 87 und 98 sollte beachtet werden, dass sie keineswegs die einzigen formalen normsetzenden Instrumente sind, die unter der Schirmherrschaft der IAO im Bereich der Vereinigungsfreiheit angenommen wurden. Im Gegenteil, die Konferenz hat seit 1970 weitere vier Übereinkommen und vier Empfehlungen angenommen, die sich ausführlicher mit verschiedenen Aspekten der Grundsätze der Vereinigungsfreiheit oder mit ihrer Anwendung in bestimmten spezifischen Kontexten befassen:
- das Übereinkommen (Nr. 135) und die Empfehlung (Nr. 143) über Arbeitnehmervertreter, 1971
- das Übereinkommen (Nr. 141) und die Empfehlung (Nr. 149) über die Verbände ländlicher Arbeitnehmer, 1975
- das Übereinkommen (Nr. 151) und die Empfehlung (Nr. 158) über Arbeitsbeziehungen (öffentlicher Dienst), 1978
- Kollektivverhandlungsübereinkommen (Nr. 154) und Empfehlung (Nr. 163), 1981
Grundsätze der Vereinigungsfreiheit
Die Kernelemente
Die Kernelemente der Grundsätze der Vereinigungsfreiheit, wie sie in den Übereinkommen Nr. 87 und 98 verankert sind, sind:
- dass „Arbeitnehmer und Arbeitgeber ohne Unterschied das Recht haben, ohne vorherige Genehmigung Organisationen ihrer eigenen Wahl zu gründen und, nur vorbehaltlich der Vorschriften der betreffenden Organisation, diesen beizutreten“ (Artikel 2 des Übereinkommens Nr. 87).
- dass Organisationen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern, sobald sie gegründet sind, das Recht haben sollten, „ihre Satzungen und Satzungen aufzustellen, ihre Vertreter in voller Freiheit zu wählen, ihre Verwaltung und Tätigkeit zu organisieren und ihre Programme zu formulieren“ (Artikel 3(1) des Übereinkommen Nr. 87). Darüber hinaus müssen die Behörden „jeden Eingriff unterlassen, der dieses Recht einschränken oder seine rechtmäßige Ausübung verhindern würde“ (Artikel 3 Absatz 2).
- dass Arbeitnehmer „angemessenen Schutz gegen gewerkschaftsfeindliche Diskriminierung in Bezug auf ihre Beschäftigung“ genießen müssen (Artikel 1(1) des Übereinkommens Nr. 98)
- dass „erforderlichenfalls den innerstaatlichen Verhältnissen angemessene Maßnahmen ergriffen werden, um die volle Entwicklung und Nutzung von Mechanismen für freiwillige Verhandlungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitgeberverbänden und Arbeitnehmerverbänden im Hinblick auf die Regelung der Arbeitsbedingungen anzuregen und zu fördern der Beschäftigung durch Kollektivverträge“ (Artikel 4 des Übereinkommens Nr. 98)
Alle Garantien des Übereinkommens Nr. 87 unterliegen dem in Artikel 8 Absatz 1 festgelegten Vorbehalt: „Bei der Ausübung der in diesem Übereinkommen vorgesehenen Rechte haben Arbeitnehmer und Arbeitgeber und ihre jeweiligen Organisationen … das Recht des Land". Dies wiederum unterliegt der weiteren Maßgabe, dass „das Landrecht nicht geeignet ist, die in diesem Übereinkommen vorgesehenen Garantien zu beeinträchtigen, noch so angewendet wird, dass es beeinträchtigt wird“.
Es sollte auch beachtet werden, dass es gemäß Artikel 9 Absatz 1 des Übereinkommens Nr. 87 zulässig, aber nicht notwendig ist, die Anwendung der in diesem Übereinkommen festgelegten Garantien auf Angehörige der Polizei und der Streitkräfte zu qualifizieren. Artikel 5(1) des Übereinkommens Nr. 98 hat die gleiche Wirkung, während Artikel 6 dieser Urkunde festlegt, dass das Übereinkommen „nicht die Stellung von Staatsbediensteten behandelt, die in der Staatsverwaltung tätig sind, und auch nicht so ausgelegt werden darf ihre Rechte oder ihren Status in irgendeiner Weise beeinträchtigen.“
Das Beitrittsrecht
Das Recht von Arbeitnehmern und Arbeitgebern, Organisationen ihrer Wahl zu gründen und ihnen beizutreten, ist der Dreh- und Angelpunkt aller anderen Garantien, die die Übereinkommen Nr. 87 und 98 und die Grundsätze der Vereinigungsfreiheit bieten. Es unterliegt nur der Einschränkung gemäß Artikel 9 Absatz 1 des Übereinkommens. Das bedeutet, dass es nicht zulässig ist, anderen Arbeitnehmergruppen als Angehörigen der Polizei oder der Streitkräfte das Recht zu verweigern, Gewerkschaften ihrer Wahl zu gründen oder ihnen beizutreten. Daraus folgt, dass die Verweigerung oder Einschränkung des Rechts von Beamten, Landarbeitern, Schullehrern usw., Organisationen ihrer Wahl zu gründen oder ihnen beizutreten, nicht mit den Anforderungen von Artikel 2 vereinbar wäre.
Es ist jedoch zulässig, dass die Vorschriften einer Gewerkschaft oder einer Arbeitgeberorganisation die Kategorien von Arbeitnehmern oder Arbeitgebern einschränken, die der Organisation beitreten können. Der Punkt ist, dass jede solche Beschränkung das Ergebnis der freien Wahl der Mitglieder der Organisation sein muss – sie darf nicht von außen auferlegt werden.
Das in Artikel 2 festgelegte Koalitionsrecht geht nicht mit einem entsprechenden Koalitionsverweigerungsrecht einher. Es sei daran erinnert, dass frühere Versuche, ein allgemeines Übereinkommen über die Vereinigungsfreiheit zu verabschieden, daran gescheitert sind, dass der Arbeitgeber und einige Regierungsvertreter darauf bestanden, dass das positive Vereinigungsrecht ein negatives Vereinigungsverbot mit sich bringen muss. Diese Frage wurde im Zusammenhang mit den Debatten über die Übereinkommen Nr. 87 und 98 erneut aufgeworfen. Bei dieser Gelegenheit wurde jedoch ein Kompromiss erzielt, wonach die Konferenz eine Entschließung dahingehend annahm, dass das Ausmaß, in dem gewerkschaftliche Sicherheitsvorrichtungen (wie die „ geschlossener“ oder „Agentur“-Laden und Abrechnungsregelungen für Gewerkschaftsbeiträge) zulässig waren oder anderweitig durch nationale Gesetze und Gepflogenheiten zu bestimmen waren. Mit anderen Worten, die Konventionen werden als geschlossene Werkstätten und andere Formen gewerkschaftlicher Sicherheitsvorkehrungen weder geduldet noch verurteilt, obwohl solche Maßnahmen nicht als akzeptabel angesehen werden, wenn sie per Gesetz auferlegt und nicht durch Vereinbarung der Parteien angenommen werden (ILO 1994b ; IAA 1995a).
Die vielleicht schwierigste Frage, die sich im Zusammenhang mit Artikel 2 gestellt hat, betrifft das Ausmaß, in dem gesagt werden kann, dass er den Begriff des Gewerkschaftspluralismus unterstützt. Mit anderen Worten, ist es mit Artikel 2 vereinbar, wenn das Gesetz direkt oder indirekt das Recht von Arbeitnehmern (oder Arbeitgebern), eine Organisation ihrer Wahl zu gründen oder ihr beizutreten, durch die Anwendung administrativer oder gesetzlicher Kriterien einschränkt?
In diesem Zusammenhang gibt es zwei Gruppen konkurrierender Interessen. Einerseits soll Artikel 2 eindeutig das Recht von Arbeitnehmern und Arbeitgebern schützen, die Organisation zu wählen, der sie angehören möchten, und sich dafür zu entscheiden, Organisationen nicht anzugehören, mit denen sie aus politischen, konfessionellen oder anderen Gründen nicht sympathisieren . Andererseits können Regierungen (und auch Gewerkschaften) argumentieren, dass die übermäßige Verbreitung von Gewerkschaften und Arbeitgeberorganisationen, die ein Vorfall uneingeschränkter Wahlfreiheit sein kann, der Entwicklung freier und effektiver Organisationen oder der Gründung und Aufrechterhaltung nicht förderlich ist geordneter Arbeitsbeziehungen. Dies war in der Zeit des Kalten Krieges ein besonders schwieriges Thema, als Regierungen oft versuchten, den Kreis der Gewerkschaften, denen Arbeitnehmer aus ideologischen Gründen angehören konnten, einzuschränken. In vielen Entwicklungsländern bleibt dies ein hochsensibles Thema, in denen Regierungen aus gutem oder schlechtem Grund das verhindern wollen, was sie als übermäßige Verbreitung von Gewerkschaften ansehen, indem sie die Anzahl und/oder Größe der Gewerkschaften, die in einem bestimmten Bereich tätig sein können, einschränken Arbeitsplatz oder Wirtschaftszweig. Die Aufsichtsgremien der IAO tendierten zu einer recht restriktiven Haltung gegenüber dieser Frage, indem sie Gewerkschaftsmonopole zuließen, wenn sie das Ergebnis der freien Wahl der Arbeitnehmer in dem betreffenden Land waren, und die Annahme „angemessener“ Registrierungskriterien zuließen, aber Ausnahmen machten zu gesetzlich auferlegten Monopolen und „unangemessenen“ Registrierungskriterien. Dabei stoßen sie auf erhebliche Kritik, insbesondere von Regierungen in Entwicklungsländern, die ihnen vorwerfen, bei der Anwendung der Konvention einen eurozentrischen Ansatz zu verfolgen – mit dem Hinweis, dass die typisch europäische Sorge um die Rechte des Einzelnen widersprüchlich sei mit den kollektivistischen Traditionen vieler außereuropäischer Kulturen.
Organisatorische Autonomie und Streikrecht
Wenn Artikel 2 des Übereinkommens Nr. 87 das Grundrecht von Arbeitgebern und Arbeitnehmern schützt, eine Organisation ihrer Wahl zu gründen und ihr beizutreten, dann kann Artikel 3 als logische Folge angesehen werden, indem er die organisatorische Autonomie einmal gegründeter Organisationen schützt.
Wie aus dem Wortlaut von Artikel 3 Absatz 1 eindeutig hervorgeht, würde dies die Ausarbeitung, Annahme und Umsetzung der Satzungen und Satzungen von Organisationen sowie die Durchführung von Wahlen umfassen. Die Aufsichtsbehörden haben jedoch akzeptiert, dass es zulässig ist, dass die öffentlichen Behörden Mindestanforderungen an den Inhalt oder die Verwaltung von Vorschriften stellen, um „eine ordnungsgemäße Verwaltung sicherzustellen und rechtliche Komplikationen zu vermeiden, die sich aus der Erstellung von Verfassungen und Vorschriften ergeben nicht ausreichend detailliert“ (ILO 1994b). Wenn solche Bedingungen jedoch übermäßig detailliert oder in der Anwendung beschwerlich sind, werden sie wahrscheinlich als nicht mit den Anforderungen von Artikel 3 vereinbar beurteilt.
Im Laufe der Jahre haben die Aufsichtsbehörden immer wieder die Ansicht vertreten, dass „das Streikrecht eine immanente Folge des durch das Übereinkommen Nr. 87 geschützten Vereinigungsrechts ist“ (ILO 1994b):
Der [Sachverständigenausschuss] ist der Ansicht, dass das Streikrecht eines der wesentlichen Mittel ist, das den Arbeitnehmern und ihren Organisationen zum Schutz ihrer wirtschaftlichen und sozialen Interessen zur Verfügung steht. Diese Interessen beziehen sich nicht nur auf die Durchsetzung besserer Arbeitsbedingungen und die Verfolgung kollektiver Forderungen beruflicher Art, sondern auch auf die Suche nach Lösungen für wirtschafts- und sozialpolitische Fragen sowie für Arbeitsprobleme aller Art, die die Arbeitnehmer unmittelbar betreffen.
Dies ist einer der umstrittensten Aspekte der gesamten Rechtsprechung zur Vereinigungsfreiheit und wurde insbesondere in den letzten Jahren von Arbeitgeber- und Regierungsmitgliedern des Konferenzausschusses zur Anwendung von Übereinkommen und Empfehlungen heftig kritisiert. (Siehe zum Beispiel Internationale Arbeitskonferenz, 80. Sitzung (1993), Verfahrensprotokoll, 25/10-12 und 25/58-64 und Internationale Arbeitskonferenz, 81. Tagung (1994), Verfahrensprotokoll, 25/92-94 und 25/179-180.) Es ist jedoch ein fest verankerter Bestandteil der Rechtsprechung zur Vereinigungsfreiheit. Es findet eine klare Anerkennung in Artikel 8 (1) (d) des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und wurde vom Sachverständigenausschuss in seiner Allgemeinen Erhebung von 1994 über Vereinigungsfreiheit und Kollektivverhandlungen (ILO 1994b) gebilligt.
Es ist jedoch wichtig zu verstehen, dass das von den Aufsichtsbehörden anerkannte Streikrecht kein uneingeschränktes Streikrecht ist. Erstens erstreckt es sich nicht auf die Gruppen von Arbeitnehmern, in Bezug auf die es zulässig ist, die im Übereinkommen Nr. 87 festgelegten Garantien abzuschwächen, nämlich Angehörige der Polizei und der Streitkräfte. Darüber hinaus wurde auch festgestellt, dass das Streikrecht „öffentlichen Bediensteten, die als Erfüllungsgehilfen der öffentlichen Gewalt handeln“ und Arbeitnehmern, die wesentliche Dienstleistungen im Sinne von „Dienstleistungen, deren Unterbrechung das Leben, die persönliche Sicherheit gefährden würde, gefährden würde, berechtigterweise verweigert werden kann oder Gesundheit der ganzen oder eines Teils der Bevölkerung.“ Einschränkungen des Streikrechts von Arbeitnehmern in diesen letztgenannten Kategorien müssen jedoch durch kompensierende Garantien ausgeglichen werden, wie „Schlichtungs- und Schlichtungsverfahren, die im Falle einer Blockierung zu Schiedsverfahren führen, die von den betroffenen Parteien als zuverlässig angesehen werden. Wesentlich ist, dass letztere an der Festlegung und Durchführung des Verfahrens mitwirken können, das zudem ausreichende Garantien für Unparteilichkeit und Schnelligkeit bieten sollte: Schiedssprüche sollten für beide Parteien bindend sein und einmal ergangen schnell und vollständig umgesetzt werden“ (ILO 1994b) .
Zulässig ist auch die vorübergehende Beschränkung des Streikrechts in Zeiten des „akuten nationalen Notstands“. Allgemeiner ist es zulässig, bei der Ausübung des Streikrechts Vorbedingungen wie Wahlerfordernisse, Erschöpfung von Schlichtungsverfahren usw. zu stellen. Alle derartigen Beschränkungen müssen jedoch „angemessen sein und … dürfen die Handlungsmöglichkeiten der Gewerkschaftsorganisationen nicht wesentlich einschränken“.
Das Streikrecht wird oft als letztes Mittel in Tarifverhandlungen bezeichnet. Wenn Artikel 3 so ausgelegt wird, dass er die Waffe der letzten Instanz schützt, liegt die Vermutung nahe, dass er auch den Prozess der Tarifverhandlungen selbst schützen muss. Die Aufsichtsgremien haben diese Ansicht tatsächlich bei einer Reihe von Gelegenheiten vertreten, aber im Allgemeinen haben sie es vorgezogen, ihre Rechtsprechung zu Tarifverhandlungen auf Artikel 4 des Übereinkommens Nr. 98 zu stützen , siehe Hodges-Aeberhard und Odero de Dios 1987; Ben-Israel 1988).
Die Autonomie von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden wird auch in den Artikeln 4 bis 7 des Übereinkommens Nr. 87 und in Artikel 2 des Übereinkommens Nr. 98 behandelt. Artikel 4 sieht vor, dass solche Verbände nicht „durch Verwaltungsbehörden aufgelöst oder suspendiert werden können “. Dies bedeutet nicht, dass Gewerkschaften oder Arbeitgeberverbände nicht aus dem Register gelöscht oder aufgelöst werden können, wenn sie beispielsweise grobes Fehlverhalten in der Industrie begangen haben oder nicht in Übereinstimmung mit ihren Vorschriften geführt wurden. Dies bedeutet jedoch, dass eine solche Sanktion durch ein ordnungsgemäß konstituiertes Gericht oder eine andere geeignete Stelle und nicht durch Verwaltungsdiktat verhängt werden muss.
Artikel 5 schützt das Recht von Organisationen, Verbände und Konföderationen zu gründen und ihnen beizutreten, sowie das Recht von Organisationen, Verbänden und Konföderationen, sich internationalen Organisationen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern anzuschließen. Darüber hinaus gelten gemäß Artikel 6 die Garantien der Artikel 2, 3 und 4 für Verbände und Konföderationen in gleicher Weise wie für Organisationen der ersten Ebene, während Artikel 7 vorschreibt, dass der Erwerb der Rechtspersönlichkeit durch Organisationen von Arbeitgebern oder Arbeitnehmern erforderlich ist nicht „Bedingungen unterworfen werden, die geeignet sind, die Anwendung der Bestimmungen der Artikel 2, 3 und 4 einzuschränken“.
Schließlich fordert Artikel 2(1) des Übereinkommens Nr. 98, dass Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände „angemessenen Schutz gegen Eingriffe durch einander oder ihre Beauftragten oder Mitglieder in ihre Einrichtung, Tätigkeit oder Verwaltung“ genießen müssen. In der Praxis scheint es eher unwahrscheinlich, dass Gewerkschaften effektiv in die interne Arbeitsweise von Arbeitgeberorganisationen eingreifen würden oder könnten. Es ist jedoch durchaus denkbar, dass Arbeitgeber oder ihre Verbände unter bestimmten Umständen versuchen, sich in die internen Angelegenheiten von Arbeitnehmerverbänden einzumischen – beispielsweise indem sie einen Teil oder alle ihre Mittel bereitstellen. Diese Möglichkeit wird in Artikel 2 Absatz 2 ausdrücklich anerkannt:
Als solche gelten insbesondere Handlungen, die darauf abzielen, die Gründung von Arbeitnehmerverbänden unter der Führung von Arbeitgebern oder Arbeitgeberverbänden durch finanzielle oder andere Mittel zu fördern, mit dem Ziel, solche Verbände unter die Kontrolle von Arbeitgebern oder Arbeitgeberverbänden zu stellen Eingriffe im Sinne dieses Artikels darstellen.
Schutz vor Viktimisierung
Damit die in den Übereinkommen Nr. 87 und 98 festgelegten Garantien in der Praxis sinnvoll sind, ist es eindeutig erforderlich, dass Personen, die ihr Recht ausüben, Arbeitnehmerorganisationen zu gründen oder ihnen beizutreten, vor Viktimisierung geschützt werden, weil sie dies getan haben. Diese Logik findet Anerkennung in Artikel 1(1) des Übereinkommens Nr. 98, der, wie bereits erwähnt, verlangt, dass „Arbeitnehmer einen angemessenen Schutz gegen gewerkschaftsfeindliche Diskriminierung in Bezug auf ihre Beschäftigung genießen“. Artikel 1 Absatz 2 geht weiter:
Dieser Schutz gilt insbesondere für Handlungen, die darauf abzielen:
a) die Beschäftigung eines Arbeitnehmers von der Bedingung abhängig machen, dass er keiner Gewerkschaft beitritt oder seine Gewerkschaftsmitgliedschaft aufgibt;
(b) die Entlassung oder sonstige Benachteiligung eines Arbeitnehmers aufgrund seiner Gewerkschaftsmitgliedschaft oder wegen Teilnahme an Gewerkschaftsaktivitäten außerhalb der Arbeitszeit oder mit Zustimmung des Arbeitgebers innerhalb der Arbeitszeit verursachen.
Gewerkschaftsfeindliche Diskriminierung für diese Zwecke würde die Verweigerung der Einstellung, Entlassung und andere Maßnahmen wie „Versetzung, Versetzung, Herabstufung, Entbehrung oder Einschränkungen aller Art (Entgelt, Sozialleistungen, Berufsausbildung)“ umfassen, die dem Arbeitnehmer ernsthaften Schaden zufügen können (siehe auch Übereinkommen (Nr. 1982) über die Beendigung des Arbeitsverhältnisses, 158, Artikel 5(a), (b) und (c), sowie ILO 1994b, Abs. 212).
Es muss nicht nur einen umfassenden Schutz gegen gewerkschaftsfeindliche Diskriminierung im Sinne der Definition geben, sondern gemäß Artikel 3 des Übereinkommens Nr. 98 müssen auch wirksame Mittel zur Durchsetzung dieses Schutzes vorhanden sein:
Gesetzliche Standards sind unzureichend, wenn sie nicht mit wirksamen und zügigen Verfahren und mit ausreichend abschreckenden strafrechtlichen Sanktionen gekoppelt sind, um ihre Anwendung zu gewährleisten ... Die Beweislast für den Arbeitgeber, die angeblichen gewerkschaftsfeindlichen diskriminierenden Maßnahmen zu beweisen, hängt mit anderen Fragen als mit gewerkschaftsrechtlichen Fragen zusammen Angelegenheiten oder Vermutungen zugunsten des Arbeitnehmers sind zusätzliche Mittel, um einen wirksamen Schutz des durch das Übereinkommen garantierten Vereinigungsrechts zu gewährleisten. Rechtsvorschriften, die es dem Arbeitgeber in der Praxis erlauben, das Beschäftigungsverhältnis eines Arbeitnehmers unter der Bedingung zu kündigen, dass er in jedem Fall einer ungerechtfertigten Entlassung die gesetzlich vorgesehene Entschädigung zahlt, sind im Sinne von Artikel 1 der Konvention unzureichend. Die Gesetzgebung sollte auch wirksame Mittel zur Umsetzung von Entschädigungsmöglichkeiten vorsehen, wobei die Wiedereinstellung des entlassenen Arbeitnehmers, einschließlich rückwirkender Entschädigung, das geeignetste Mittel in solchen Fällen gewerkschaftsfeindlicher Diskriminierung ist (ILO 1994b).
Tarifverhandlungen
Die in Artikel 4 des Übereinkommens Nr. 98 festgelegte Garantie wurde so ausgelegt, dass sie sowohl das Recht auf Tarifverhandlungen führen und dem Autonomie des Verhandlungsprozesses. Mit anderen Worten, es steht nicht im Einklang mit Artikel 4, wenn Arbeitgebern und Arbeitnehmern das Recht verweigert wird, an Tarifverhandlungen teilzunehmen, wenn sie dies wünschen – wenn man bedenkt, dass es nicht im Widerspruch zur Konvention steht, Mitgliedern des der Polizei oder der Streitkräfte und dass „das Übereinkommen nicht die Stellung der in der Staatsverwaltung tätigen öffentlichen Bediensteten behandelt“. Den Parteien muss es nicht nur freistehen, Tarifverhandlungen zu führen, wenn sie dies wünschen, sondern es muss ihnen gestattet sein, ihre eigenen Vereinbarungen zu ihren eigenen Bedingungen ohne Einmischung der öffentlichen Behörden zu treffen – vorbehaltlich bestimmter Einschränkungen aus „zwingenden Gründen des nationalen wirtschaftlichen Interesses“. “ (ILO 1994) und zu angemessenen Anforderungen an Form, Registrierung und so weiter.
Artikel 4 wurde jedoch nicht so ausgelegt, dass er das Recht auf Anerkennung für Tarifverhandlungen schützt. Das haben die Aufsichtsbehörden immer wieder betont Begehrlichkeit einer solchen Anerkennung, aber nicht bereit waren, den weiteren Schritt zu unternehmen, festzustellen, dass die Verweigerung der Anerkennung und/oder das Fehlen eines Mechanismus, durch den Arbeitgeber verpflichtet werden können, die Gewerkschaften anzuerkennen, denen ihre Arbeitnehmer angehören, einen Verstoß gegen Artikel 4 (IAO 1994b; ILO 1995a). Sie haben diese Interpretation damit begründet, dass die Zwangsanerkennung den Tarifverhandlungen ihre Gültigkeit nehmen würde freiwillig Charakter im Sinne von Artikel 4 (ILO 1995a). Dagegen könnte argumentiert werden, dass das angebliche Recht auf Teilnahme an Tarifverhandlungen zwangsläufig beeinträchtigt werden muss, wenn es den Arbeitgebern freistehen soll, solche Verhandlungen abzulehnen, ungeachtet dessen, dass sie dazu berechtigt sind, auf Wunsch zu verhandeln. Darüber hinaus scheint die Erlaubnis für Arbeitgeber, die Anerkennung der Gewerkschaften, denen ihre Arbeitnehmer angehören, zu verweigern, mit der Pflicht zur „Förderung“ von Tarifverhandlungen, die der Hauptzweck von Artikel 4 zu sein scheint, etwas unvereinbar zu sein (Creighton 1994).
Anwendung der Grundsätze der Vereinigungsfreiheit im Kontext von Arbeitssicherheit und Gesundheitsschutz
Es wurde bereits früher vorgeschlagen, dass IAO-Normen in Bezug auf Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz das Konzept der zweiseitigen oder dreiseitigen Beteiligung in drei Hauptkontexten befürworten: (1) die Formulierung und Umsetzung der Politik auf nationaler und regionaler Ebene; (2) Konsultation zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern auf Arbeitsplatzebene; und (3) gemeinsame Beteiligung von Arbeitgebern und Arbeitnehmern an der Formulierung und Umsetzung der Politik auf Arbeitsplatzebene. Aus dem Vorstehenden sollte klar sein, dass die wirksame Beteiligung von Arbeitgebern und (insbesondere) Arbeitnehmern in allen drei Zusammenhängen entscheidend von der angemessenen Anerkennung ihrer Vereinigungs- und Vertretungsrechte abhängt.
Die Achtung des Rechts, Organisationen zu gründen und ihnen beizutreten, ist eindeutig eine wesentliche Voraussetzung für alle drei Formen des gemeinsamen Engagements. Konsultationen und Beteiligungen auf Regierungsebene sind nur möglich, wenn es starke und effektive Organisationen gibt, die als repräsentativ für die Interessen ihrer Wählerschaft angesehen werden können. Dies ist sowohl zur Erleichterung der Kommunikation als auch notwendig, damit sich die Regierung gezwungen fühlt, die von den Vertretern der Arbeitgeber und Arbeitnehmer geäußerten Ansichten ernst zu nehmen. Vom Stärkeren her, Konsultation und Beteiligung auf betrieblicher Ebene nur dann ein realistisches Vorhaben, wenn die Arbeitnehmer in der Lage sind, Organisationen zu gründen und ihnen beizutreten, die ihre Interessen in Gesprächen mit Arbeitgebern und ihren Organisationen vertreten, den Arbeitnehmervertretern Unterstützungsressourcen bieten, mithelfen können Umgang mit öffentlichen Aufsichtsbehörden und so weiter. Theoretisch könnten Arbeitnehmervertreter auf der Ebene des Arbeitsplatzes tätig werden, ohne eine notwendige Verbindung zu einer breiter angelegten Organisation zu haben, aber die Realität der Machtverhältnisse an den meisten Arbeitsplätzen ist so, dass sie dies ohne sie wahrscheinlich nicht effektiv tun können die Unterstützung einer Industrieorganisation. Arbeitnehmer müssen zumindest das Recht haben, dass ihre Interessen auf diese Weise vertreten werden, wenn sie dies wünschen.
Die organisatorische Autonomie von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden ist auch eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle Beteiligung auf allen Ebenen. Es ist zum Beispiel notwendig, dass Arbeitnehmerorganisationen das Recht haben, ihre Richtlinien zu Fragen der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz ohne Einmischung von außen zu formulieren und umzusetzen, zum Zwecke der Konsultation mit der Regierung in Bezug auf: (1) Fragen wie die gesetzliche Regelung von gefährlichen Prozessen oder Stoffen; oder (2) die Formulierung einer Gesetzgebungspolitik in Bezug auf die Entschädigung für arbeitsbedingte Verletzungen oder die Rehabilitation verletzter Arbeitnehmer. Eine solche Autonomie ist sogar noch wichtiger auf der Ebene des Arbeitsplatzes, wo Arbeitnehmerorganisationen die Fähigkeit entwickeln und aufrechterhalten müssen, die Interessen ihrer Mitglieder in Diskussionen mit Arbeitgebern über Fragen der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz zu vertreten. Dies könnte das Recht auf Zugang zu Arbeitsplätzen für Gewerkschaftsfunktionäre und/oder Gesundheits- und Sicherheitsspezialisten umfassen; Inanspruchnahme der Unterstützung der öffentlichen Behörden in Bezug auf gefährliche Situationen; und unter bestimmten Umständen Arbeitskampfmaßnahmen organisieren, um die Gesundheit und Sicherheit ihrer Mitglieder zu schützen.
Um wirksam zu sein, erfordert die Organisationsautonomie auch, dass Gewerkschaftsmitglieder und -funktionäre angemessenen Schutz vor Viktimisierung aufgrund ihrer Gewerkschaftsmitgliedschaft oder -tätigkeit oder aufgrund ihrer Einleitung oder Teilnahme an Gerichtsverfahren in Bezug auf Arbeitsschutzangelegenheiten erhalten. Mit anderen Worten, die in Artikel 1 des Übereinkommens Nr. 98 festgelegten Garantien gegen Diskriminierung sind für die Gewerkschaftstätigkeit in Bezug auf Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz ebenso relevant wie für andere Formen der Gewerkschaftstätigkeit wie Tarifverhandlungen, Mitgliederwerbung und so weiter.
Das Recht auf autonome Tarifverhandlungen ist auch ein entscheidendes Element für eine wirksame Arbeitnehmerbeteiligung in Bezug auf Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz. Die in Artikel 4 des Übereinkommens Nr. 98 festgelegten Garantien sind in diesem Zusammenhang wichtig. Wie bereits erwähnt, erstrecken sich diese Garantien jedoch nicht auf das Recht, für die Zwecke solcher Verhandlungen anerkannt zu werden. Andererseits können Bestimmungen wie Artikel 19 des Übereinkommens (Nr. 1981) über Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, 155, als sehr nahe an der Forderung nach einer gewerkschaftlichen Anerkennung im Zusammenhang mit dem Arbeitsschutz angesehen werden:
Auf Unternehmensebene müssen Vorkehrungen getroffen werden, nach denen:
- Arbeitnehmervertreter eines Unternehmens erhalten angemessene Informationen über Maßnahmen des Arbeitgebers zur Gewährleistung des Arbeitsschutzes und können ihre Vertretungsorganisationen zu solchen Informationen konsultieren, sofern diese keine Geschäftsgeheimnisse preisgeben;
- Arbeitnehmer und ihre Vertreter im Unternehmen erhalten eine angemessene Ausbildung in Arbeitssicherheit und Gesundheitsschutz;
- Arbeitnehmer oder ihre Vertreter und gegebenenfalls ihre Vertretungsorganisationen in einem Unternehmen gemäß den innerstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten berechtigt sind, sich zu allen damit verbundenen Aspekten des Arbeitsschutzes zu erkundigen und vom Arbeitgeber dazu konsultiert zu werden ihre Arbeit...
In der Praxis wäre es sehr schwierig, diesen Bestimmungen Geltung zu verschaffen, ohne die Rolle der Arbeitnehmerverbände in irgendeiner Form formell anzuerkennen. Dies wiederum unterstreicht einmal mehr die Bedeutung einer angemessenen Anerkennung von Vereinigungs- und Vertretungsrechten als Voraussetzung für die Entwicklung und Umsetzung wirksamer Arbeitsschutzstrategien sowohl auf nationaler als auch auf Unternehmensebene.