El papel clave que juega la inspección del trabajo en el desarrollo de las relaciones laborales es indiscutible; de hecho, la historia del derecho laboral es la historia del sistema de inspección del trabajo. Antes del establecimiento de las primeras inspecciones del trabajo, las leyes laborales eran meras declaraciones de objetivos cuya infracción no acarreaba sanciones. El verdadero derecho laboral surge cuando un órgano específico se encarga de velar por el cumplimiento de las normas, dando así efecto a la ley por medio de sanciones legales.
Los primeros intentos nacionales de establecer un sistema de inspección del trabajo se centraron en la creación de cuerpos voluntarios que actuaban sin remuneración para proteger a las mujeres y los niños empleados en la industria y que respondían a la peculiar naturaleza del liberalismo económico. La experiencia pronto impuso la necesidad de crear un organismo de carácter coercitivo que fuera realmente capaz de proteger a la población trabajadora en su conjunto. La primera ley que introdujo una inspección oficial de fábrica se aprobó en Gran Bretaña en 1878 por considerar que no se habían cumplido fielmente los requisitos relativos al nombramiento de ejecutores honorarios y, por lo tanto, no se habían aplicado las medidas de protección. La ley confería a los inspectores de fábricas las siguientes facultades básicas: acceso irrestricto a las fábricas, libre interrogatorio de trabajadores y patrones, exigencia de la presentación de documentos y capacidad para dirimir conflictos y constatar infracciones a las leyes.
La evolución de las diversas normas tuvo como resultado en los años siguientes la reafirmación de la autoridad de los inspectores de fábrica como funcionarios administrativos, separándose y eliminándose paulatinamente su función como jueces. Surgió la idea del inspector como funcionario asalariado pero también partícipe del sistema de relaciones laborales, un funcionario del Estado que vela por que el gobierno muestre su lado humano a través de su presencia directa en el lugar de trabajo. Con este fin, la Inspección se convirtió en un órgano básico para el desarrollo y aplicación de la legislación; se convirtió, de hecho, en un pilar fundamental de la reforma social.
Este doble concepto de sus actividades (control estricto y observación activa de los hechos) revela los orígenes de la actividad inspectora dentro de las instituciones jurídicas. Por un lado, la inspección del trabajo trabaja con textos legales claros y específicos que deben ser aplicados; y, por otra parte, la correcta articulación y ejercicio de sus funciones la llevan a interpretar la letra de la ley por medio de la acción directa. El inspector debe conocer no solo la letra de la ley, sino también el espíritu que hay detrás de ella y, por lo tanto, debe ser sensible al mundo del trabajo y tener un conocimiento profundo no solo de las normas, sino también de los procedimientos técnicos y de producción. . Así, la inspección es un órgano de política laboral, pero también una institución creadora de progreso, progreso que es fundamental para la evolución misma del derecho del trabajo y de las relaciones laborales.
La evolución del mundo del trabajo ha seguido profundizando y reforzando el papel de la inspección como órgano independiente de control en el centro del ámbito de las relaciones laborales. Paralelamente, la modificación y el cambio en el mundo del trabajo generan nuevos objetivos y formas de relaciones internas en el microcosmos complejo que es el lugar de trabajo. El concepto original de una relación de tipo paternalista entre el inspector y los sujetos inspeccionados dio paso pronto a una acción más participativa de los representantes de los empleadores y de los trabajadores, involucrando el inspector a las partes interesadas en sus actividades. Por lo tanto, el papel de conciliador en los conflictos colectivos se asignó a los inspectores del trabajo desde el principio en la legislación de muchos países.
Junto con la consolidación del papel del inspector estatal, los avances en el movimiento sindical y las organizaciones profesionales despertaron un mayor interés por parte de los propios trabajadores en la participación activa en la inspección. Después de varios intentos de los trabajadores de incorporarse a la acción inspectora directa (por ejemplo, intentos de establecer trabajadores-inspectores como los que existían en los países comunistas), se llegó a favorecer el estatus independiente y objetivo de la inspección, con su transformación definitiva en un órgano estatal. compuesto por funcionarios. Sin embargo, la actitud participativa de los representantes de los trabajadores y de los empleadores no se perdió en sus contactos con la nueva institución: la inspección, además de ser una entidad independiente, también se convirtió en un participante que ocupaba un lugar especial en el diálogo entre aquellos representantes.
Desde esta perspectiva, la inspección se desarrolló progresivamente y en paralelo con la evolución social y económica. Por ejemplo, la tendencia proteccionista del Estado durante el primer tercio del siglo XX trajo como consecuencia modificaciones sustanciales en la legislación laboral, sumando un número considerable de egresados a los ya matriculados como inspectores. Una consecuencia inmediata de estos desarrollos fue la creación de una verdadera administración del trabajo. Del mismo modo, la aparición de nuevas formas de organización del trabajo y la presión de las fuerzas del mercado sobre el servicio público a fines del siglo XX, por supuesto, también han afectado a la inspección del trabajo en muchos países.
La inspección, originalmente concebida como un cuerpo de controladores legales, ha modificado su propia actividad a lo largo del tiempo y se ha convertido en un mecanismo útil e integrado que responde a las necesidades tecnológicas de las nuevas formas de trabajo. De esta forma también ha crecido el derecho laboral, adaptándose a las nuevas necesidades de producción/servicios e incorporando normas de carácter técnico. De ahí la aparición de las ciencias afines: la sociología del trabajo, la ergonomía, la seguridad y salud en el trabajo, la economía del trabajo, etc. Con nuevos énfasis y perspectivas que van más allá del ámbito puramente legal, el inspector se convierte en un elemento activo de la verdadera aplicación de las normas en los lugares de trabajo, no sólo en virtud de la aplicación de sanciones sino también asesorando a los representantes de los empleadores y de los trabajadores.
Generalista versus Especialista
Las propias normativas nacionales han adoptado dos enfoques organizativos diferentes de la inspección: la inspección generalista (que surgió en Europa continental) y la inspección especializada (que se originó en el Reino Unido). Sin entrar en los argumentos sobre las ventajas de uno u otro sistema, la terminología de los títulos revela dos perspectivas bastante diferentes. Por un lado, el enfoque generalista (también llamado unitario) implica la acción inspectora realizada por una sola persona, asistida por varias instituciones técnicas, en el supuesto de que la apreciación general de un solo inspector puede proporcionar una base más lógica y coherente para la solución. de diversos problemas laborales. El inspector generalista es un árbitro (en el sentido de la palabra utilizada en la antigua Roma) que, previa consulta con los organismos especializados pertinentes, trata de dar respuesta a las dificultades y problemas que plantea el lugar de trabajo particular. El inspector generalista maneja directamente las disputas de relaciones laborales. La inspección especializada, por su parte, actúa directamente mediante el uso de un inspector eminentemente técnico, que tiene que resolver problemas específicos dentro de un ámbito más limitado. De manera paralela, las cuestiones puramente de relaciones laborales son tratadas por mecanismos bipartitos oa veces tripartitos (empleadores, sindicatos, otras instancias gubernamentales), que tratan de resolver los conflictos a través del diálogo entre ellos.
A pesar de las diferencias entre ambas tendencias, el punto de convergencia radica en que el inspector sigue siendo una expresión viva de la ley. En el sistema de inspección generalista, la posición central del inspector le permite reconocer las necesidades inmediatas y hacer las modificaciones correspondientes. La situación italiana es particularmente ilustrativa de esto: la ley faculta al inspector para dictar normas ejecutivas para complementar las normas generales, o para sustituir normas más específicas. En el caso de la inspección especializada, el profundo conocimiento del problema y de las normas técnicas por parte del inspector le permite evaluar posibles incumplimientos en lo referente a los requisitos legales y de prevención de riesgos y también proponer alternativas de solución para situaciones inmediatas. solicitud.
El papel actual de la inspección
El papel central del inspector hace que, además de su función de supervisión, el inspector se convierta con frecuencia en un pilar de apoyo para las instituciones sociales existentes en el campo laboral. Además de la función de control general de los requisitos legales relativos a las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores, la inspección de muchos países supervisa el cumplimiento de otros requisitos relacionados con los servicios sociales, el empleo de trabajadores extranjeros, la formación profesional, la seguridad social, etc. Para ser eficaz, una inspección del trabajo debe tener las características consagradas en el Convenio sobre la inspección del trabajo de la OIT, 1947 (núm. 81): niveles suficientes de personal, independencia, capacitación y recursos adecuados y las facultades necesarias para realizar inspecciones y lograr soluciones a los problemas encontrados.
En muchos países, los servicios de inspección también tienen responsabilidades en la resolución de conflictos laborales, participación en la negociación de convenios colectivos a solicitud de las partes, actividades relacionadas con la recopilación y evaluación de datos socioeconómicos, redacción de memorandos y asesoramiento técnico experto. en su ámbito para las autoridades laborales y otras funciones de carácter puramente administrativo. Esta extensión y multiplicidad de tareas surge de la concepción del inspector como experto en relaciones laborales con conocimientos técnicos específicos. También refleja una visión especial de un marco para el funcionamiento de las empresas que ve en la inspección la institución idónea para evaluar y resolver las dificultades del mundo del trabajo. Sin embargo, este carácter multidisciplinar en algunos casos da lugar a un problema básico: la dispersión. Cabría preguntarse si los inspectores del trabajo, al estar obligados a asumir múltiples responsabilidades, no corren el riesgo de tener que favorecer actividades de carácter económico o de otro tipo en detrimento de las que deben ser la esencia de su misión.
La mayor controversia sobre la determinación de las funciones típicas y prioritarias de la inspección se relaciona con la función de conciliación de conflictos laborales. Si bien la vigilancia y la supervisión constituyen seguramente la actividad diaria del inspector, no es menos cierto que el lugar de trabajo es el centro del conflicto laboral, ya sea individual o colectivo. Surge así la cuestión de si toda la actividad de control y evaluación de la inspección no implica, en alguna medida, una acción “paliativa” frente al propio conflicto. Veamos un ejemplo: el inspector que sugiere la aplicación de requisitos legales en materia de ruido responde en muchos casos a una queja de los representantes de los trabajadores, quienes consideran que el alto nivel de decibelios afecta el rendimiento laboral. Al asesorar al empleador, el inspector está proponiendo una medida para resolver un conflicto individual generado dentro de las relaciones laborales cotidianas. La solución podrá ser adoptada o no por el empleador, sin perjuicio de la posterior iniciación de acciones legales en caso de incumplimiento. De manera similar, la visita de un inspector a un lugar de trabajo para examinar si se ha producido un acto de discriminación antisindical tiene por objeto diagnosticar y, en lo posible, eliminar, las diferencias internas que se hayan presentado al respecto.
¿En qué medida la prevención y solución de conflictos son diferentes en la actividad diaria del inspector? La respuesta no es clara. La estrecha interrelación de todas las esferas que forman parte del campo laboral hace que la inspección no sólo sea una expresión viva de la ley sino también una institución central en el sistema de relaciones laborales. Un organismo de inspección que examine el mundo del trabajo en su conjunto podrá ayudar a garantizar mejores condiciones de trabajo, un entorno de trabajo seguro y, como resultado, mejores relaciones laborales.