Jueves, 24 Marzo 2011 17: 12

Leyes y regulaciones

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La relación entre la salud humana y el medio ambiente humano ha sido reconocida desde tiempos inmemoriales. Este principio de la medicina se remonta a Hipócrates, quien enseñó a sus alumnos a "prestar atención a los aires, las aguas y los lugares" si buscaban comprender las fuentes de la salud y las enfermedades en sus pacientes (Lloyd 1983).

Esta visión antigua del vínculo entre la salud humana y el medio ambiente ha persistido. El grado de aceptación de una sociedad de este vínculo ha sido influenciado por tres factores: el desarrollo de una comprensión científica del cuerpo humano; mayor capacidad para curar enfermedades individuales; y la evolución de conceptos científicos, religiosos y culturales paralelos.

Los factores ambientales como causa de la salud o enfermedades de clases enteras de personas recibieron una mayor atención durante la Revolución Industrial. La tendencia ha continuado hasta el día de hoy, asistida por el desarrollo de las ciencias ambientales y de las técnicas para determinar la causalidad y evaluar los riesgos.

Fue en el lugar de trabajo donde por primera vez se establecieron claramente los vínculos causales entre la salud y el medio ambiente. También fue en el lugar de trabajo donde primero se sintieron las consecuencias del aumento en la cantidad y variedad de contaminantes producto de la diversificación de los procesos industriales. Sin embargo, estos contaminantes no pueden limitarse al entorno laboral. Una vez liberados, su camino puede volverse difícil de seguir o rastrear, pero inevitablemente termina en la naturaleza: las toxinas ambientales están presentes en el suelo, el agua y el aire incluso en los entornos más remotos. La salud humana, a su vez, se ve afectada por la contaminación del medio natural, ya sea de origen local, nacional o transfronterizo. Junto con otros tipos de degradación ambiental, que provocan el agotamiento de los recursos naturales en todo el mundo, esto otorga una dimensión planetaria a la interacción entre las condiciones ambientales y la salud pública.

La conclusión es ineludible que la calidad del ambiente de trabajo y del ambiente natural están indisolublemente ligados. Las soluciones duraderas a cualquiera de estos problemas solo pueden tener éxito si ambos se abordan en conjunto.

Derecho ambiental: un medio para un fin

La formulación de políticas para mantener y mejorar tanto el entorno natural como el laboral es un requisito previo para una gestión ambiental exitosa. Las políticas, sin embargo, siguen siendo letra muerta a menos que se implementen. Tal implementación solo se puede lograr a través de la traducción de principios de política en reglas de derecho. Desde esta perspectiva, el derecho está al servicio de la política, dándole concreción y un grado de permanencia a través de una legislación adecuada.

La legislación, a su vez, es una estructura marco que es útil solo si se implementa y se hace cumplir. La implementación y el cumplimiento dependen de los contextos políticos y sociales en los que tienen lugar; si no cuentan con el respaldo del público, es probable que sigan siendo ineficientes.

Por lo tanto, la promulgación, implementación y cumplimiento de la legislación ambiental dependen, en gran medida, de la comprensión y aceptación de las reglas establecidas por aquellos a quienes están dirigidas estas reglas; de ahí la importancia de difundir la información y el conocimiento ambiental al público en general. así como a grupos objetivo específicos.

El papel del derecho ambiental: prevención y cura

El papel del derecho en el campo ambiental, como en muchos otros campos, es doble: en primer lugar, crear normas y condiciones conducentes al control o prevención de daños al medio ambiente oa la salud humana; y, segundo, ofrecer remedios para situaciones en las que se ha producido un daño a pesar de estas reglas y condiciones.

Prevención mediante técnicas de mando

Controles de uso de la tierra

La regulación del uso de la tierra es un elemento importante de la ley ambiental y un requisito previo para el control y la orientación del desarrollo de la tierra y la utilización de los recursos naturales. La cuestión suele ser si un entorno particular puede ser objeto de otro uso, entendiéndose que el no uso es también un tipo de uso de la tierra.

Los controles de uso de la tierra permiten ubicar las actividades humanas donde están mejor ubicadas (o menos dañinas), y también sujetar las actividades contempladas a restricciones. Estos dos objetivos se suelen conseguir estableciendo un requisito de autorización previa.

Previa autorización

La autorización previa es un término genérico para cualquier forma de permiso (por ejemplo, licencia, permiso) que debe obtenerse de una autoridad reguladora antes de que se puedan realizar ciertas actividades.

El primer paso es determinar por ley aquellas actividades del sector público y privado que están sujetas a autorización previa. Varios enfoques son posibles y no son mutuamente excluyentes:

Controles de fuentes. Cuando una categoría de fuentes de daño ambiental es claramente identificable, generalmente está sujeta a autorización previa como tal (por ejemplo, todas las clases de instalaciones industriales y vehículos automotores).

Controles de sustancias. Cuando una sustancia en particular o una clase de sustancias se identifique como potencialmente dañina para el medio ambiente, el uso o la liberación de estas sustancias puede estar sujeto a autorización previa.

Controles orientados a los medios y control integrado de la contaminación. Los controles orientados a los medios son aquellos que están dirigidos a proteger un componente específico del medio ambiente (aire, agua, suelo). Dichos controles pueden conducir a cambiar el daño ambiental de un medio a otro y, por lo tanto, no logran reducir (o incluso pueden aumentar) el grado general de daño ambiental. Esto ha llevado al desarrollo de sistemas coordinados de autorización previa, mediante los cuales toda la contaminación de una fuente y todos los medios receptores se consideran antes de otorgar una única autorización que lo abarque todo.

Estándares ambientales

Las normas ambientales son límites máximos permisibles que pueden ser impuestos directamente por una ley, o indirectamente como condiciones para obtener una autorización. Estos límites pueden estar relacionados con los efectos o las causas del daño ambiental:

  • Los estándares relacionados con el efecto son aquellos que toman el objetivo como línea de base. Incluyen: 
  • (1) estándares biológicos, (2) estándares de exposición y (3) estándares de calidad ambiental.
  • Los estándares relacionados con la causa son aquellos que toman como línea de base la causa del posible daño ambiental. Incluyen: (1) estándares de emisión, (2) estándares de producto y (3) estándares de proceso o de operación.

       

      Una variedad de factores, incluida la naturaleza del contaminante, los medios receptores y el estado de la técnica, determinan qué tipo de estándar es el más apropiado. Otras consideraciones también juegan un papel importante: el establecimiento de normas proporciona un medio para lograr un equilibrio entre lo que es ambientalmente deseable en un lugar particular en un momento particular y la viabilidad socioeconómica de lograr una meta ambiental específica.

      No hace falta decir que cuanto más estrictos son los estándares, mayores son los costos de producción. Por lo tanto, las diferentes normas en diferentes lugares dentro de un estado o entre estados juegan un papel importante en la determinación de las ventajas o desventajas competitivas del mercado y pueden constituir barreras no arancelarias al comercio, de ahí la conveniencia de buscar la armonización a nivel regional o global.

      Prevención a través de incentivos y desincentivos

      Los controles a los que se somete voluntariamente pueden utilizarse como medidas de acompañamiento o como alternativas a las técnicas de mando. Por lo general, consisten en establecer valores recomendados (en lugar de obligatorios) y proporcionar incentivos o desincentivos económicos para alcanzarlos.

      El objetivo de un incentivo (por ejemplo, desgravación por amortización acelerada, beneficio fiscal, subvención) es premiar y, por tanto, generar, una determinada conducta o actividad respetuosa con el medio ambiente. Así, en lugar de tratar de alcanzar un determinado nivel de emisión con el palo, se ofrece la zanahoria del beneficio económico.

      El propósito de un desincentivo (p. ej., tarifas, como un cargo por efluentes o emisiones, un impuesto o una tasa) es inducir una conducta respetuosa con el medio ambiente para evitar pagar la tarifa en cuestión.

      También hay otras formas de inducir el cumplimiento de los valores recomendados, por ejemplo, a través de la creación de esquemas de otorgamiento de etiquetas ecológicas, o proporcionando ventajas de mercadeo donde los consumidores están sensibilizados con las preocupaciones ambientales.

      Estos llamados enfoques voluntarios a menudo se denominan alternativas a los controles "legales", ¡olvidando que los incentivos y desincentivos también deben ser establecidos por ley!

      Cura a través de sanciones o remedios

      Sanciones impuestas por la agencia reguladora

      En los casos en que la agencia reguladora puede prescribir medidas de manejo ambiental (por ejemplo, a través de un mecanismo de autorización previa), los regímenes legales generalmente también otorgan a la agencia facultades de ejecución. Se dispone de una variedad de técnicas, que van desde la imposición de sanciones pecuniarias (por ejemplo, por día) hasta el cumplimiento del requisito, pasando por la ejecución de las medidas requeridas (por ejemplo, la construcción de filtros) a costa del destinatario, y finalmente hasta el cierre de la facilidad por incumplimiento de requisitos administrativos, etc.

      Cada ordenamiento jurídico prevé formas en que estas medidas pueden ser impugnadas por aquellos a quienes se aplican. Igualmente importante es brindar la posibilidad a otras partes interesadas (p. ej., ONG que representan el interés público) de impugnar las decisiones de la agencia reguladora. En este último caso, no sólo debe ser impugnable la actuación de la administración, sino también su inacción.

      Sanciones penales

      La legislación que prescribe una determinada norma o conducta ambiental suele señalar que el incumplimiento, intencionado o no, de las normas establecidas constituye un delito, y determina el tipo de sanciones penales que se aplicarán en cada caso. Las sanciones penales pueden ser monetarias (multas) o, en casos graves, pueden implicar encarcelamiento, o una combinación de ambas. Las sanciones penales por delitos ambientales dependen del sistema penal de cada país. Por lo tanto, las sanciones a menudo se imponen en referencia al cuerpo principal de leyes penales de un país en particular (por ejemplo, un código penal), que también puede incluir un capítulo sobre delitos ambientales. Las sanciones penales pueden ser provocadas por la administración o por la parte agraviada.

      La legislación de muchos países ha sido criticada por no declarar ciertas malas conductas ambientales como delitos penales, o por establecer penas demasiado leves para los delitos ambientales. A menudo se ha observado que si la cuantía de las sanciones es menor que el costo de internalizar las medidas de gestión ambiental, es probable que los culpables prefieran deliberadamente el riesgo de una sanción penal, especialmente si esta sanción puede ser solo una multa. Esto es especialmente cierto cuando hay un déficit de aplicación, es decir, cuando la aplicación de las normas ambientales es laxa o indulgente, como suele ser el caso.

      Responsabilidad por daños

      Las reglas de cada ordenamiento jurídico que se aplican a la responsabilidad por daños, naturalmente, también se aplican a los daños a la salud y al medio ambiente. Esto generalmente significa que la compensación se debe en especie o en especie solo cuando se prueba que el daño fue causado directamente por culpa de uno o más originadores.

      En el campo ambiental, las dificultades para aplicar estos principios son numerosas, y han llevado a la promulgación de sui generis leyes de responsabilidad ambiental en un número creciente de países. Esto ha permitido prever la responsabilidad sin culpa y, por tanto, permitir la indemnización independientemente de las circunstancias que hayan causado el daño. En tales casos, sin embargo, se suele establecer un cierto tope monetario con miras a permitir la elegibilidad para la cobertura de seguro, que también puede ser obligatoria por ley.

      Estos regímenes especiales también intentan reparar mejor en casos de daños al medio ambiente. per se (daño ecológico en oposición al daño económico), por lo general requiere la restauración del medio ambiente al statu quo ante siempre que la naturaleza del daño lo permita. En tal escenario, los daños monetarios están en orden solo si la restauración es imposible.

      Acceso a remedios

      No todos pueden actuar para generar sanciones u obtener remedios. Éstos tradicionalmente pueden ser provocados únicamente por la administración, o por una persona física o jurídica directamente afectada por una determinada situación. En los casos en que es el medio ambiente el que se ve afectado, esto suele ser insuficiente, ya que gran parte del daño ambiental no está directamente relacionado con los intereses humanos individuales. Por lo tanto, es importante que los sistemas legales otorguen a los “representantes” del interés público el derecho de demandar a la administración por omisión o acción insuficiente, o de demandar a personas o empresas por infringir la ley o causar daños al medio ambiente. Hay varias formas de lograr esto: se puede otorgar este derecho a las organizaciones no gubernamentales designadas; el ordenamiento jurídico puede prever acciones colectivas o demandas ciudadanas, etc. El derecho a demandar en defensa del interés público, y no sólo en defensa de un interés patrimonial, es uno de los elementos más importantes de la legislación ambiental moderna.

      Conclusión

      Una buena legislación ambiental es un requisito previo para alcanzar y mantener los niveles deseados de calidad en el entorno natural, así como en el laboral.

      Lo que es una “buena” legislación ambiental puede ser difícil de definir. Algunos desean ver una disminución en los métodos de comando y control, y su reemplazo por técnicas de incitación más suaves pero, en la práctica, no existe una fórmula estándar para decidir cuáles deberían ser los ingredientes de la ley. Sin embargo, lo importante es hacer que la legislación sea pertinente a la situación particular del país en cuestión, adaptando los principios, métodos y técnicas disponibles a las necesidades, capacidades y tradiciones jurídicas de cada país.

      Esto es aún más cierto en un momento en que un gran número de países en desarrollo y países con economías en transición buscan equiparse con una legislación ambiental “buena” o adaptar la legislación que ya existe. Sin embargo, al esforzarse por alcanzar este objetivo, la legislación que tiene éxito en un contexto legal, económico y social particular, con frecuencia el de un país industrializado, todavía se importa con demasiada frecuencia como modelo en países y sistemas legales para los cuales es totalmente inapropiada.

      La legislación “particularizadora” es, por lo tanto, quizás el elemento más importante para lograr el objetivo de una legislación ambiental efectiva.

       

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      Contenido

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