L'hétérogénéité du handicap se reflète dans la diversité des dispositions légales et des prestations que la plupart des pays ont introduites et codifiées au cours des cent dernières années. L'exemple de la France est choisi car il possède peut-être l'un des cadres réglementaires les plus élaborés en matière de classification du handicap. Bien que le système français ne soit peut-être pas typique par rapport à ceux de nombreux autres pays, il possède, en ce qui concerne le sujet de ce chapitre, tous les éléments typiques d'un système de classification historiquement développé. Par conséquent, cette étude de cas révèle les problèmes fondamentaux qui doivent être abordés dans tout système qui accorde aux personnes handicapées des droits et des avantages qui sont soumis à un recours juridique.

Le vingtième anniversaire de la loi du 30 juin 1975 relative aux personnes handicapées a suscité un regain d'intérêt pour le sort des personnes handicapées en France. Les estimations du nombre de ressortissants français handicapés vont de 1.5 à 6 millions (soit 10 % de la population), même si ces estimations souffrent d'un manque de précision dans la définition du handicap. Cette population est trop souvent reléguée aux marges de la société, et malgré les progrès des deux dernières décennies, leur condition demeure un grave problème de société aux douloureuses ramifications humaines, morales et émotionnelles qui transcendent les considérations collectives de solidarité nationale.

En droit français, les personnes handicapées jouissent des mêmes droits et libertés que les autres citoyens et se voient garantir l'égalité de chances et de traitement. Sauf mise en place de mécanismes d'accompagnement spécifiques, cette égalité est cependant purement théorique : les personnes handicapées peuvent par exemple avoir besoin de transports et d'aménagements adaptés leur permettant d'aller et venir aussi librement que les autres citoyens. Des mesures telles que celles-ci, qui permettent aux personnes handicapées de bénéficier d'une égalité de traitement de fait, ne visent pas à conférer des privilèges, mais à supprimer les désavantages liés au handicap. Il s'agit notamment de la législation et d'autres mesures initiées par l'État qui garantissent un traitement équitable dans l'éducation, la formation, l'emploi et le logement. L'égalité de traitement et la palliation du handicap constituent les objectifs premiers de la politique sociale à l'égard des personnes handicapées.

Dans la plupart des cas, cependant, les diverses mesures (habituellement appelées mesures politiques discriminatoires) prévues par la législation française ne sont pas accessibles à toutes les personnes souffrant d'un handicap donné, mais à des sous-groupes sélectionnés : par exemple, une allocation ou un programme spécifique destiné à favoriser la réinsertion professionnelle n'est accessible qu'à une catégorie spécifique de personnes handicapées. La variété des handicaps et les multiples contextes dans lesquels le handicap peut survenir ont nécessité le développement de systèmes de classification qui tiennent compte du statut officiel d'un individu ainsi que de son niveau de handicap.

Variété de handicaps et détermination du statut officiel

En France, le contexte d'apparition des handicaps constitue la base fondamentale de la classification. Les classifications basées sur la nature (physique, mentale ou sensorielle) et le degré de handicap sont également pertinentes pour le traitement des personnes handicapées, bien sûr, et sont prises en compte. Ces autres systèmes de classification sont particulièrement importants pour déterminer si les soins de santé ou l'ergothérapie constituent la meilleure approche et si la tutelle est appropriée (les personnes souffrant de handicap mental peuvent devenir pupilles de l'État). Néanmoins, la classification sur la base de la nature du handicap est le principal déterminant du statut officiel, des droits et de l'éligibilité aux prestations d'une personne handicapée.

L'examen du corpus du droit français applicable aux personnes handicapées révèle la multiplicité et la complexité des dispositifs d'accompagnement. Cette redondance organisationnelle a des origines historiques, mais persiste à ce jour et reste problématique.

Développement du « statut officiel »

Jusqu'à la fin du XIXe siècle, les soins aux handicapés étaient essentiellement une forme de « bonnes œuvres » et se déroulaient généralement dans les hospices. Ce n'est qu'au début du XXe siècle que les idées de réadaptation et de remplacement du revenu se sont développées dans le contexte d'une nouvelle vision culturelle et sociale du handicap. Dans cette optique, les handicapés étaient considérés comme des personnes endommagées qui avaient besoin d'être réhabilitées, sinon au statu quo ante, du moins à une situation équivalente. Ce changement de mentalité est une conséquence du développement de la mécanisation et de son corollaire, les accidents du travail, et du nombre impressionnant d'anciens combattants de la Première Guerre mondiale souffrant d'incapacité permanente.

La loi du 8 avril 1898 améliore le système d'indemnisation des accidents du travail en supprimant la justification de la responsabilité de l'employeur et en instaurant un système d'indemnisation forfaitaire. En 1946, la gestion des risques liés aux accidents du travail et aux maladies professionnelles est transférée à la sécurité sociale.

Plusieurs lois ont été adoptées pour tenter de corriger les préjudices subis par les anciens combattants blessés ou invalides de la Première Guerre mondiale. Ceux-ci inclus:

• une loi de 1915 instaurant un système de reconversion professionnelle

• une loi de 1916 (complétée par une loi de 1923) accordant aux invalides de guerre un premier accès aux emplois publics

• la loi du 31 mars 1918 instituant le droit à une pension forfaitaire en fonction du degré d'invalidité

• la loi du 26 avril 1924 obligeant les entreprises privées à employer un pourcentage déterminé d'invalides de guerre

L'entre-deux-guerres voit se développer les premières associations d'envergure d'handicapés civils. Les plus remarquables d'entre eux sont : le Fédération des mutilés du travail (1921), le Ligue pour l'adaptation des diminués physiques au travail (LADAPT) (1929) et le Association des Paralysés de France (APF) (1933). Sous la pression de ces associations et des syndicats, les victimes d'accidents du travail, et à terme tous les invalides civils, bénéficient progressivement de dispositifs d'accompagnement calqués sur ceux mis en place pour les invalides de guerre.

Un système d'assurance invalidité est instauré pour les travailleurs en 1930 et renforcé par le décret de 1945 portant création du système de sécurité sociale. Dans le cadre de ce système, les travailleurs reçoivent une pension si leur capacité à travailler ou à gagner leur vie est considérablement réduite par une maladie ou un accident. Le droit des victimes d'accidents du travail à la reconversion a été reconnu par une loi de 1930. Un système de formation et de rééducation des aveugles est instauré en 1945 et étendu à tous les invalides graves en 1949. En 1955, l'obligation d'embaucher un pourcentage minimum d'invalides de guerre est étendue aux autres invalides.

Le développement du concept d'insertion professionnelle a conduit à la promulgation de trois lois qui ont amélioré et renforcé les dispositifs d'accompagnement existants : la loi du 27 novembre 1957 relative au reclassement professionnel des travailleurs handicapés, la loi du 30 juin 1975 relative aux personnes handicapées (la première à adopter une approche globale des problèmes des personnes handicapées, notamment celui de la réinsertion sociale), et la loi du 10 juillet 1987 favorisant l'emploi des travailleurs handicapés. Cependant, ces lois n'éliminaient en rien les dispositions particulières des régimes responsables des invalides de guerre et des victimes d'accidents du travail.

Multiplicité et diversité des régimes d'accompagnement des personnes handicapées

Il existe aujourd'hui trois régimes bien distincts d'accompagnement des personnes handicapées : un pour les invalides de guerre, un pour les victimes d'accidents du travail et le régime de droit commun qui s'occupe de toutes les autres personnes handicapées.

A priori, la coexistence de plusieurs régimes qui sélectionnent leur clientèle en fonction de l'origine du handicap n'apparaît pas comme un arrangement satisfaisant, d'autant plus que chaque régime propose le même type d'accompagnement, à savoir des programmes d'aide à l'insertion, notamment ceux destinés à de réinsertion professionnelle et une ou plusieurs allocations. En conséquence, des efforts concertés ont été déployés pour harmoniser les systèmes d'aide à l'emploi. Par exemple, les programmes de formation professionnelle et de réadaptation médicale de tous les systèmes visent autant à répartir les coûts dans la société qu'à compenser financièrement l'invalidité ; les centres spécialisés de formation et de réadaptation médicale, y compris les centres exploités par le Office des anciens combattants (ONAC), sont ouverts à tous les invalides, et la réservation des emplois de la fonction publique aux invalides de guerre a été étendue aux invalides civils par le décret du 16 décembre 1965.

Enfin, la loi du 10 juillet 1987 a réuni les programmes minima d'emploi privé et public. Non seulement les conditions de ces programmes étaient extrêmement complexes à appliquer, mais elles différaient également selon que l'individu était un civil handicapé (auquel cas le système de droit commun s'appliquait) ou un invalide de guerre. Toutefois, avec l'entrée en vigueur de cette loi, les groupes suivants ont droit à la prise en compte des programmes d'emploi minimum : les travailleurs handicapés reconnus par la Commission technique d'orientation et de réinsertion professionnelle (COTOREP), les victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles titulaires d'une pension et atteintes d'une incapacité permanente d'au moins 10 %, les bénéficiaires d'allocations civiles d'invalidité, les anciens militaires et les autres bénéficiaires d'allocations militaires d'invalidité. La COTOREP est chargée, dans le cadre du système de droit commun, de la reconnaissance du statut d'invalide.

D'autre part, les allocations réelles fournies par les trois régimes diffèrent considérablement. Les invalides bénéficiant du régime de droit commun perçoivent essentiellement une pension d'invalidité de la sécurité sociale et une allocation complémentaire pour porter le montant de leur prestation au niveau de la pension d'adulte invalide (au 1er juillet 1995) de 3,322 10 FF par mois. Le montant de la pension d'État perçue par les invalides de guerre dépend du degré d'invalidité. Enfin, le montant mensuel (ou forfaitaire si l'incapacité permanente est inférieure à XNUMX%) perçu par les victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles de la sécurité sociale dépend du degré d'incapacité et du salaire antérieur du bénéficiaire.

Les critères d'éligibilité et les montants de ces allocations sont totalement différents dans chaque système. Cela conduit à des différences significatives dans la manière dont les personnes handicapées de différents organes sont traitées et à une anxiété qui peut interférer avec la réadaptation et l'intégration sociale (Bing et Levy 1978).

À la suite de nombreuses demandes d'harmonisation, sinon d'unification, des différentes allocations d'invalidité (Bing et Levy 1978), le gouvernement a mis sur pied un groupe de travail en 1985 pour étudier des solutions à ce problème. À ce jour, cependant, aucune solution n'a été trouvée, en partie parce que les différents objectifs des allocations constituent un obstacle sérieux à leur unification. Les allocations de droit commun sont des allocations de subsistance, elles sont destinées à permettre aux bénéficiaires de maintenir un niveau de vie décent. En revanche, les pensions d'invalidité de guerre sont destinées à compenser les invalidités acquises au cours du service national et les allocations versées aux victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles sont destinées à compenser les invalidités acquises dans le cadre d'un travail. Ces deux dernières allocations sont donc généralement nettement plus élevées, pour un niveau d'incapacité donné, que celles perçues par les personnes atteintes d'incapacités congénitales ou résultant d'accidents ou de maladies non militaires et non professionnels.

Effet du statut officiel sur les évaluations du degré d'invalidité

Différents régimes d'indemnisation de l'invalidité ont évolué au fil du temps. Cette diversité se reflète non seulement dans les différentes allocations que chacun verse aux personnes handicapées, mais également dans les critères d'éligibilité et le système d'évaluation du degré d'invalidité de chaque système.

Dans tous les cas, l'admissibilité à l'indemnisation et l'évaluation de l'étendue de l'invalidité sont établies par une commission ad hoc. La reconnaissance d'un handicap nécessite plus qu'une simple déclaration du demandeur - les demandeurs sont tenus de témoigner devant la commission s'ils souhaitent obtenir le statut officiel de personne handicapée et recevoir des prestations éligibles. Certaines personnes peuvent trouver cette procédure déshumanisante et contraire à l'objectif d'intégration, puisque les personnes qui ne souhaitent pas voir leurs différences « officialisées » et refusent, par exemple, de comparaître devant la COTOREP, ne se verront pas accorder le statut officiel de personne handicapée et seront donc inéligibles aux programmes de réinsertion professionnelle.

Critères d'éligibilité pour les personnes handicapées

Chacun des trois régimes s'appuie sur un ensemble différent de critères pour déterminer si une personne a le droit de recevoir des prestations d'invalidité.

Régime de droit commun

Le régime de droit commun verse aux personnes handicapées des allocations de subsistance (dont l'allocation adulte handicapé, une allocation compensatoire et l'allocation scolaire pour enfant handicapé), pour leur permettre de rester autonomes. Les demandeurs doivent être atteints d'une incapacité permanente grave — une incapacité à 80 % est requise dans la majorité des cas — pour bénéficier de ces allocations, bien qu'un taux d'incapacité inférieur (de l'ordre de 50 à 80 %) soit requis dans le cas d'un enfant. fréquenter un institut spécialisé ou recevoir une éducation spécialisée ou des soins à domicile. Dans tous les cas, le degré d'invalidité est évalué par référence à un barème officiel d'invalidité figurant à l'annexe 4 de l'arrêté du 4 novembre 1993 relatif au versement de diverses allocations aux personnes handicapées.

Différents critères d'admissibilité s'appliquent aux candidats à l'assurance invalidité qui, comme les allocations de droit commun, comprend une composante de subsistance. Pour bénéficier de cette pension, les demandeurs doivent être bénéficiaires de la sécurité sociale et doivent souffrir d'une invalidité qui réduit leur capacité de gain d'au moins deux tiers, c'est-à-dire qui les empêche de gagner, dans toute profession, un salaire supérieur au tiers de leur salaire. salaire pré-invalidité. Le salaire pré-invalidité est calculé sur la base du salaire de travailleurs comparables dans la même région.

Il n'y a pas de critères officiels pour la détermination de l'éligibilité, qui est plutôt basée sur la situation globale de l'individu. « Le degré d'invalidité est évalué en fonction de l'aptitude résiduelle au travail, de l'état général, de l'âge, des facultés physiques et mentales, des aptitudes et de la formation professionnelle », selon la loi sur la sécurité sociale.

Comme le précise cette définition, l'incapacité est considérée comme incluant l'incapacité de gagner sa vie en général, plutôt que de se limiter à l'incapacité physique ou à l'incapacité d'exercer une profession donnée, et est évaluée sur la base des facteurs susceptibles d'affecter le reclassement professionnel. de l'individu. Ces facteurs comprennent :

• la nature et la gravité de l'invalidité, ainsi que l'âge, les facultés physiques et mentales, les aptitudes, la formation professionnelle et l'occupation antérieure du demandeur

• l'aptitude résiduelle au travail du demandeur par rapport à la population active de sa région de résidence.

Pour pouvoir bénéficier de programmes spécifiques de réinsertion professionnelle, les adultes handicapés doivent satisfaire au critère légal suivant : « est travailleur handicapé toute personne dont la capacité à obtenir ou à conserver un emploi est réduite de fait en raison de capacités physiques ou mentales insuffisantes ou réduites ».

Cette définition a été fortement influencée par la recommandation (n° 1955) sur la réadaptation professionnelle des handicapés, 99 (OIT 1955), qui définit une personne handicapée comme « une personne dont les perspectives d'obtenir et de conserver un emploi convenable sont considérablement réduites en raison d'un handicap physique ». ou une déficience mentale ».

Cette approche pragmatique laisse néanmoins place à l'interprétation : que signifie « en fait » ? Quelle est la norme à utiliser pour déterminer si l'aptitude au travail est « inadéquate » ou « réduite » ? L'absence de lignes directrices claires en la matière a donné lieu à des évaluations très divergentes de l'incapacité professionnelle par différentes commissions.

Régimes spécifiques

Pour accomplir leur objectif premier de réparation et d'indemnisation, ces régimes versent les allocations et pensions suivantes :

• Les pensions d'invalidité de guerre sont basées sur le degré d'invalidité purement physique, tel qu'évalué par des experts. Des incapacités permanentes d'au moins 10 et 30 % sont généralement requises pour les blessures et les maladies, respectivement. Le degré d'invalidité est évalué selon le barème officiel d'invalidité (décret du 29 mai 1919).

• Dans le régime des accidents du travail, les victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles souffrant d'une incapacité permanente reçoivent soit une indemnité forfaitaire, soit une allocation.

Le degré d'incapacité permanente est établi à l'aide d'un barème officiel d'incapacité qui tient compte de la nature de l'incapacité, de l'état général, des facultés physiques et mentales, des aptitudes et des qualifications professionnelles du demandeur.

Échelles d'évaluation du handicap

Alors que l'éligibilité aux prestations de chaque régime dépend de décisions administratives, l'évaluation médicale de l'invalidité, établie par examen ou consultation, reste d'une importance cruciale.

Il existe deux approches de l'évaluation médicale du degré d'incapacité, l'une impliquant le calcul de l'indemnisation en fonction du degré d'incapacité permanente partielle, l'autre en fonction de la diminution de l'aptitude au travail.

Le premier régime est utilisé par le régime des invalidités de guerre, tandis que les régimes des accidents du travail et de droit commun imposent l'examen du demandeur par la COTOREP.

Le degré d'invalidité partielle permanente des invalides de guerre est établi selon les normes contenues dans le barème officiel d'invalidité applicable aux cas couverts par la Code des pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre (mis à jour le 1er août 1977 et comprenant les barèmes de 1915 et 1919). Pour les victimes d'accidents du travail, un barème des accidents du travail et des maladies professionnelles établi en 1939 et révisé en 1995 est utilisé.

Les systèmes de classification utilisés dans ces deux régimes sont spécifiques à un organe et à une fonction (comme la cécité, l'insuffisance rénale, l'insuffisance cardiaque) et établissent un niveau d'incapacité partielle permanente pour chaque type d'incapacité. Plusieurs systèmes de classification possibles pour l'incapacité mentale sont suggérés, mais tous sont imprécis à ces fins. Il convient de noter que ces systèmes, outre leurs autres faiblesses, peuvent évaluer différents niveaux d'incapacité permanente partielle pour une incapacité donnée. Ainsi, une diminution de 30 % de l'acuité visuelle bilatérale équivaut à un taux d'incapacité permanente partielle de 3 % dans le régime des accidents du travail et de 19.5 % dans le régime des incapacités de guerre, tandis qu'une perte de 50 % équivaut à des incapacités permanentes partielles de 10 et 32.5 %, respectivement.

Jusqu'à récemment, la COTOREP utilisait le barème d'invalidité établi dans la Code des pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre pour déterminer les indemnités et les avantages tels que les cartes d'invalidité, les allocations pour adultes handicapés et les allocations compensatoires de tiers. Ce barème, élaboré pour assurer une juste indemnisation des dommages de guerre, est peu adapté à d'autres usages, notamment à la natalité. L'absence d'une référence commune a fait que différentes séances de la COTOREP sont arrivées à des conclusions sensiblement différentes concernant le degré de handicap, ce qui a créé de graves inégalités dans le traitement des personnes handicapées.

Pour remédier à cette situation, un nouveau barème des déficiences et incapacités, qui traduit une nouvelle approche du handicap, est entré en vigueur le 1er décembre 1993 (annexe au décret n°93-1216 du 4 novembre 1993, Journal officiel du 6 novembre 1993). Le guide méthodologique s'appuie sur les concepts proposés par l'OMS, à savoir la déficience, l'incapacité et le handicap, et sert principalement à mesurer l'incapacité dans la vie familiale, scolaire et professionnelle, quel que soit le diagnostic médical spécifique. Bien que le diagnostic médical soit un prédicteur essentiel de l'évolution de la condition et la stratégie de gestion de cas la plus efficace, il est néanmoins d'une utilité limitée aux fins d'établir le degré d'invalidité.

A une exception près, ces barèmes sont destinés à n'être qu'indicatifs : leur utilisation est obligatoire pour l'évaluation de l'incapacité permanente partielle chez les bénéficiaires de pensions militaires ayant subi une amputation ou une résection d'organe. Plusieurs autres facteurs influent sur l'évaluation du degré d'incapacité. Chez les accidentés du travail ; par exemple, l'établissement du degré d'incapacité permanente partielle doit également tenir compte de facteurs médicaux (état général, nature de l'incapacité, âge, facultés mentales et physiques) et sociaux (aptitudes et qualifications professionnelles). La prise en compte d'autres facteurs permet aux médecins d'affiner leur évaluation du degré d'incapacité permanente partielle pour tenir compte des avancées thérapeutiques et des possibilités de rééducation, et de contrer la rigidité des barèmes, rarement mis à jour ou révisés.

Le second système, basé sur la perte de capacité de travail, soulève d'autres questions. La réduction de la capacité de travail peut nécessiter une évaluation à différentes fins : évaluation de la réduction de la capacité de travail aux fins de l'assurance invalidité, reconnaissance de la perte de capacité de travail par la COTOREP, évaluation d'un déficit professionnel aux fins de la reconnaissance d'un travailleur comme invalide ou le placement d'un tel travailleur dans un atelier spécialisé.

Aucune norme ne peut exister pour l'évaluation de la perte de capacité de travail, puisque le « travailleur moyen » est une construction théorique. En fait, tout le champ de la capacité de travail est mal défini, car il repose non seulement sur les aptitudes inhérentes à l'individu mais aussi sur les besoins et l'adéquation de l'environnement professionnel. Cette dichotomie illustre la distinction entre la capacité at le travail et la capacité en travail. Schématiquement, deux situations sont possibles.

Dans le premier cas, le degré de la perte de capacité de travail par rapport à la situation professionnelle récente et spécifique du demandeur doit être objectivement établi.

Dans le second cas, la perte de capacité de travail doit être évaluée chez les personnes handicapées qui sont soit inactives actuellement (par exemple, les personnes atteintes de maladies chroniques qui n'ont pas travaillé depuis longtemps) ou qui n'ont jamais été actives. Ce dernier cas est fréquemment rencontré lors de l'établissement des rentes d'invalidité pour adultes et illustre de façon éloquente les difficultés auxquelles sont confrontés les médecins chargés de quantifier la perte de capacité de travail. Dans ces circonstances, les médecins se réfèrent souvent, consciemment ou inconsciemment, aux degrés d'incapacité partielle permanente pour établir la capacité de travail.

Malgré les imperfections évidentes de ce système d'évaluation du handicap et les contorsions médico-administratives occasionnelles qu'il impose, il permet néanmoins d'établir le niveau d'indemnisation du handicap dans la plupart des cas.

Il est clair que le système français, qui consiste à classer officiellement les personnes handicapées en fonction de l'origine de leur handicap, est problématique à plusieurs niveaux dans le meilleur des cas. Le cas des personnes souffrant de handicaps d'origines différentes et qui se voient donc attribuer plusieurs statuts officiels est encore plus complexe. Prenons par exemple le cas d'une personne atteinte d'un handicap moteur congénital victime d'un accident du travail : on imagine aisément les problèmes liés à la résolution de cette situation.

En raison des origines historiques des différents statuts officiels, il est peu probable que les régimes puissent jamais être complètement uniformisés. En revanche, la poursuite de l'harmonisation des régimes, notamment de leurs systèmes d'évaluation du handicap aux fins d'octroi de compensations financières, est hautement souhaitable.

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