L'eterogeneità della disabilità si riflette nella diversità delle disposizioni legali e dei benefici che la maggior parte dei paesi ha introdotto e codificato negli ultimi cento anni. Viene scelto l'esempio della Francia perché ha forse uno dei quadri normativi più elaborati in materia di classificazione della disabilità. Anche se il sistema francese può non essere tipico rispetto a quelli di molti altri paesi, ha - rispetto all'argomento di questo capitolo - tutti gli elementi tipici di un sistema di classificazione storicamente cresciuto. Pertanto, questo studio di caso rivela le questioni fondamentali che devono essere affrontate in qualsiasi sistema che conceda alle persone disabili diritti e prerogative soggetti a ricorso legale.
Il ventesimo anniversario della legge del 30 giugno 1975 sui disabili ha suscitato un rinnovato interesse per la sorte dei disabili in Francia. Le stime del numero di cittadini francesi disabili vanno da 1.5 a 6 milioni (equivalenti al 10% della popolazione), sebbene queste stime risentano di una mancanza di precisione nella definizione di disabilità. Questa popolazione è troppo spesso relegata ai margini della società e, nonostante i progressi degli ultimi due decenni, la loro condizione rimane un grave problema sociale con dolorose conseguenze umane, morali ed emotive che trascendono le considerazioni collettive di solidarietà nazionale.
Secondo la legge francese, le persone disabili godono degli stessi diritti e libertà degli altri cittadini e sono garantite pari opportunità e trattamento. A meno che non vengano implementati meccanismi di sostegno specifici, questa uguaglianza è, tuttavia, puramente teorica: le persone disabili possono, ad esempio, richiedere trasporti specializzati e pianificazione urbana per consentire loro di entrare e uscire liberamente come gli altri cittadini. Provvedimenti come questi, che consentono ai disabili di godere di un trattamento paritario, hanno infatti lo scopo non di conferire privilegi, ma di rimuovere gli svantaggi connessi alla disabilità. Questi includono la legislazione e altre misure avviate dallo stato che garantiscono un trattamento equo in materia di istruzione, formazione, occupazione e alloggio. La parità di trattamento e l'attenuazione della disabilità costituiscono gli obiettivi primari della politica sociale nei confronti delle persone disabili.
Nella maggior parte dei casi, tuttavia, le varie misure (solitamente denominate misure politiche discriminatorie) prescritti dalla legge francese non sono disponibili per tutte le persone affette da una determinata disabilità, ma piuttosto per sottogruppi selezionati: ad esempio, un'indennità specifica o un programma volto a favorire il reinserimento professionale è disponibile solo per una determinata categoria di persone disabili. La varietà delle disabilità ei molteplici contesti in cui la disabilità può verificarsi hanno reso necessario lo sviluppo di sistemi di classificazione che tengano conto dello status ufficiale di un individuo così come del suo livello di disabilità.
Varietà di disabilità e determinazione dello status ufficiale
In Francia, il contesto in cui sorgono le disabilità costituisce la base fondamentale per la classificazione. Anche le classificazioni basate sulla natura (fisica, mentale o sensoriale) e sul grado di disabilità sono rilevanti per il trattamento delle persone disabili, ovviamente, e vengono prese in considerazione. Questi altri sistemi di classificazione sono particolarmente importanti per determinare se l'assistenza sanitaria o la terapia occupazionale è l'approccio migliore e se la tutela è appropriata (le persone che soffrono di disabilità mentali possono diventare rioni dello stato). Tuttavia, la classificazione in base alla natura della disabilità è il principale fattore determinante dello status ufficiale, dei diritti e dell'ammissibilità alle prestazioni di una persona disabile.
Un esame del corpus del diritto francese applicabile alle persone disabili rivela la molteplicità e la complessità dei sistemi di sostegno. Questa ridondanza organizzativa ha origini storiche, ma persiste ancora oggi e rimane problematica.
Sviluppo dello "status ufficiale"
Fino alla fine dell'Ottocento l'assistenza ai disabili era essenzialmente una forma di “opere buone” e si svolgeva abitualmente negli ospizi. Solo all'inizio del XX secolo le idee di riabilitazione e sostituzione del reddito si sono sviluppate sullo sfondo di una nuova visione culturale e sociale della disabilità. In questa prospettiva, i disabili erano visti come persone danneggiate che necessitavano di essere riabilitate, se non allo status quo ante, almeno a una situazione equivalente. Questo cambiamento di mentalità era una conseguenza dello sviluppo della meccanizzazione e del suo corollario, gli infortuni sul lavoro, e dell'impressionante numero di veterani della prima guerra mondiale affetti da invalidità permanente.
La legge dell'8 aprile 1898 ha migliorato il sistema di indennizzo contro gli infortuni sul lavoro non richiedendo più la prova della responsabilità del datore di lavoro e istituendo un sistema di indennizzo forfettario. Nel 1946 la gestione del rischio connesso agli infortuni e alle malattie professionali fu trasferita al sistema previdenziale.
Diverse leggi sono state approvate nel tentativo di correggere i pregiudizi subiti dai veterani della prima guerra mondiale feriti o disabili. Questi includono:
- una legge del 1915 che istituisce un sistema di riqualificazione professionale
- una legge del 1916 (completata da una legge del 1923) che concedeva agli invalidi di guerra la prima chiamata per i lavori nel settore pubblico
- la legge 31 marzo 1918 che istituisce il diritto ad una pensione fissa in base al grado di invalidità
- la legge del 26 aprile 1924 che obbliga le aziende private ad assumere una determinata percentuale di invalidi di guerra
Il periodo tra le due guerre vide lo sviluppo delle prime grandi associazioni di disabili civili. I più notevoli di questi sono: il Federazione dei mutili del lavoro (1921), la Ligue pour l'adaptation des diminués physiques au travail (LADAPT) (1929) e il Associazione dei paralizzati di Francia (APF) (1933). Sotto la pressione di queste associazioni e dei sindacati, le vittime di infortuni sul lavoro, e infine tutti gli invalidi civili, hanno progressivamente beneficiato di sistemi di sostegno basati su quelli previsti per gli invalidi di guerra.
Un sistema di assicurazione per l'invalidità è stato istituito per i lavoratori nel 1930 e rafforzato dal decreto del 1945 che istituisce il sistema di sicurezza sociale. In base a questo sistema, i lavoratori ricevono una pensione se la loro capacità di lavorare o guadagnarsi da vivere è significativamente ridotta a causa di malattia o infortunio. Il diritto delle vittime di infortuni sul lavoro alla riqualificazione è stato riconosciuto da una legge del 1930. Nel 1945 fu istituito un sistema di formazione e riqualificazione dei ciechi, esteso a tutti i disabili gravi nel 1949. Nel 1955 l'obbligo di assumere una percentuale minima di invalidi di guerra fu esteso ad altri disabili.
L'evoluzione del concetto di inserimento lavorativo ha portato alla promulgazione di tre leggi che hanno migliorato e rafforzato i sistemi di sostegno esistenti: la legge 27 novembre 1957 relativa al riinserimento lavorativo dei lavoratori disabili, la legge 30 giugno 1975 relativa ai disabili (la prima ad adottare un approccio globale ai problemi dei disabili, in particolare quello del reinserimento sociale), e la legge 10 luglio 1987 che favorisce l'assunzione dei lavoratori disabili. Tuttavia, queste leggi non hanno in alcun modo eliminato le disposizioni specifiche dei sistemi responsabili degli invalidi di guerra e delle vittime di infortuni sul lavoro.
Molteplicità e diversità dei regimi a sostegno delle persone disabili
Oggi esistono tre regimi ben distinti che forniscono assistenza ai disabili: uno per gli invalidi di guerra, uno per le vittime di infortuni sul lavoro e il sistema di diritto comune, che si occupa di tutti gli altri disabili.
A priori, la coesistenza di più regimi che selezionano la propria clientela sulla base dell'origine della disabilità non sembra essere una soluzione soddisfacente, tanto più che ogni regime prevede lo stesso tipo di sostegno, vale a dire i programmi di sostegno all'integrazione, in particolare quelli rivolti a reinserimento professionale e una o più indennità. Di conseguenza, c'è stato uno sforzo concertato per armonizzare i sistemi di sostegno all'occupazione. Ad esempio, i programmi di formazione professionale e riabilitazione medica di tutti i sistemi mirano tanto a distribuire i costi attraverso la società quanto a fornire una compensazione finanziaria per la disabilità; i centri specializzati di formazione e riabilitazione medica, compresi i centri gestiti dal Ufficio degli antichi combattenti (ONAC), sono aperti a tutti i portatori di handicap, e con Decreto 16 dicembre 1965 è stata estesa agli invalidi civili la riserva di posti nel pubblico impiego per gli invalidi di guerra.
Infine, la legge del 10 luglio 1987 ha unito i programmi di occupazione minima del settore pubblico e privato. Non solo le condizioni di questi programmi erano estremamente complesse da applicare, ma differivano anche a seconda che l'individuo fosse un civile disabile (nel qual caso si applicava il sistema di common law) o un invalido di guerra. Con l'entrata in vigore di tale legge, invece, hanno diritto al compenso per i programmi di minimo occupazionale i seguenti gruppi: i lavoratori disabili riconosciuti dal Commissione tecnica d'orientamento e di reinserimento professionale (COTOREP), vittime di infortuni sul lavoro e malattie professionali titolari di pensione e affetti da invalidità permanente pari almeno al 10%, beneficiari di assegni di invalidità civile, ex appartenenti alle forze armate e altri beneficiari di assegni di invalidità militare. Il COTOREP è responsabile, secondo l'ordinamento di common law, del riconoscimento dello stato di invalido.
D'altro canto, le indennità effettive fornite dai tre regimi differiscono notevolmente. I disabili che beneficiano del regime di diritto comune percepiscono essenzialmente una pensione di invalidità dal sistema previdenziale e un'indennità complementare per portare la loro prestazione complessiva fino al livello della pensione di invalidità adulta (al 1° luglio 1995) di FF 3,322 al mese. L'importo della pensione statale percepita dagli invalidi di guerra dipende dal grado di invalidità. Infine, l'importo mensile (o un'indennità forfettaria se l'invalidità permanente è inferiore al 10%) percepito dalle vittime di infortuni e malattie professionali dal sistema previdenziale dipende dal grado di invalidità e dalla retribuzione precedente del beneficiario.
I criteri di ammissibilità e gli importi di queste indennità sono completamente diversi in ciascun sistema. Ciò porta a differenze significative nel modo in cui vengono trattati gli individui con disabilità di diversi organi e all'ansia che può interferire con la riabilitazione e l'integrazione sociale (Bing e Levy 1978).
A seguito di numerosi appelli per l'armonizzazione, se non l'unificazione, dei vari assegni di invalidità (Bing e Levy 1978), il governo ha istituito nel 1985 una task force per studiare soluzioni a questo problema. Ad oggi, però, nessuna soluzione è stata prospettata, anche perché le diverse finalità delle indennità costituiscono un serio ostacolo alla loro unificazione. Le indennità di diritto comune sono indennità di sussistenza: hanno lo scopo di consentire ai beneficiari di mantenere un tenore di vita dignitoso. Al contrario, le pensioni di invalidità di guerra sono destinate a compensare le disabilità acquisite durante il servizio nazionale, e le indennità corrisposte alle vittime di infortuni e malattie professionali sono destinate a compensare le disabilità acquisite durante il guadagno. Questi ultimi due assegni sono quindi in genere significativamente più elevati, a parità di grado di disabilità, rispetto a quelli percepiti dai portatori di handicap congeniti o conseguenti a infortuni o malattie non militari e non professionali.
Effetto dello status ufficiale sulle valutazioni del grado di disabilità
Diversi regimi di indennità di invalidità si sono evoluti nel tempo. Questa diversità si riflette non solo nelle diverse indennità che ciascuno paga alle persone disabili, ma anche nei criteri di ammissibilità e nel sistema di valutazione del grado di disabilità di ciascun sistema.
In tutti i casi, l'idoneità al risarcimento e la valutazione dell'entità dell'invalidità sono stabilite da un apposito comitato. Il riconoscimento della disabilità richiede più di una semplice dichiarazione da parte del richiedente: i richiedenti sono tenuti a testimoniare davanti alla commissione se desiderano ottenere lo status ufficiale di persona disabile e ricevere benefici ammissibili. Alcune persone possono trovare questa procedura disumanizzante e contraria all'obiettivo dell'integrazione, poiché le persone che non desiderano che le loro differenze siano "ufficializzate" e rifiutano, ad esempio, di comparire davanti al COTOREP, non otterranno lo status di persona disabile ufficiale e saranno quindi inammissibili ai programmi di reinserimento lavorativo.
Criteri di ammissibilità della disabilità
Ciascuno dei tre regimi si basa su una diversa serie di criteri per determinare se un individuo ha diritto a ricevere prestazioni di invalidità.
Regime di diritto comune
Il regime di diritto consuetudinario eroga alle persone disabili assegni di sussistenza (compresi l'assegno di invalidità per adulti, un'indennità compensativa e l'assegno scolastico per i figli disabili), per consentire loro di rimanere indipendenti. I richiedenti devono soffrire di una grave disabilità permanente - nella maggior parte dei casi è richiesta un'invalidità dell'80% - per ricevere questi assegni, sebbene sia richiesto un livello inferiore di invalidità (dell'ordine del 50-80%) nel caso di un figlio frequentare un istituto specializzato o ricevere un'istruzione speciale o assistenza domiciliare. In tutti i casi, il grado di invalidità è valutato facendo riferimento ad una tabella ufficiale di invalidità contenuta nell'Allegato 4 del Decreto 4 novembre 1993 relativo al pagamento delle varie indennità alle persone disabili.
Diversi criteri di ammissibilità si applicano ai richiedenti per l'assicurazione invalidità, che, come le indennità di diritto comune, include una componente di sussistenza. Per poter beneficiare di questa pensione, i richiedenti devono essere beneficiari della previdenza sociale e devono soffrire di un'invalidità che riduca la loro capacità di guadagno di almeno due terzi, cioè che impedisca loro di guadagnare, in qualsiasi professione, uno stipendio superiore a un terzo del loro stipendio pre-invalidità. La retribuzione pre-invalidità è calcolata sulla base della retribuzione di lavoratori comparabili della stessa regione.
Non esistono criteri ufficiali per la determinazione dell'idoneità, che invece si basa sulla situazione complessiva dell'individuo. “Il grado di invalidità è valutato sulla base dell'idoneità al lavoro residua, delle condizioni generali, dell'età, delle facoltà fisiche e mentali, delle attitudini e della formazione professionale”, secondo la legge sulla previdenza sociale.
Come si evince da questa definizione, la disabilità comprende l'incapacità di guadagnarsi da vivere in generale, piuttosto che limitarsi alla disabilità fisica o all'incapacità di esercitare una determinata professione, ed è valutata sulla base di fattori suscettibili di incidere sulla riclassificazione professionale dell'individuo. Questi fattori includono:
- la natura e la gravità della disabilità, nonché l'età, le facoltà fisiche e mentali, le attitudini, la formazione professionale e l'occupazione precedente del richiedente
- l'idoneità al lavoro residua del richiedente rispetto all'organico della sua regione di residenza.
Per essere ammessi a specifici programmi di reinserimento lavorativo, gli adulti disabili devono soddisfare il seguente criterio giuridico: “lavoratore disabile è qualsiasi persona la cui capacità di ottenere o mantenere un lavoro sia ridotta di fatto a causa di capacità fisiche o mentali inadeguate o ridotte”.
Questa definizione è stata fortemente influenzata dalla Vocational Rehabilitation of the Disabled Recommendation, 1955 (No. 99) (ILO 1955), che definisce una persona disabile come “un individuo le cui prospettive di assicurarsi e mantenere un impiego adeguato sono sostanzialmente ridotte a causa di condizioni fisiche o menomazione mentale”.
Questo approccio pragmatico lascia comunque spazio all'interpretazione: cosa significa “di fatto”? Qual è lo standard da utilizzare per determinare se l'idoneità al lavoro è "inadeguata" o "ridotta"? L'assenza di linee guida chiare in materia ha portato a valutazioni molto divergenti dell'invalidità professionale da parte di diverse commissioni.
Regimi specifici
Per raggiungere il loro obiettivo primario di riparazione e risarcimento, questi regimi pagano le seguenti indennità e pensioni:
- Le pensioni di invalidità di guerra si basano sul grado di invalidità puramente fisica, valutato da esperti. Le disabilità permanenti di almeno il 10 e il 30% sono generalmente richieste rispettivamente per infortuni e malattie. Il grado di invalidità è valutato utilizzando la scala ufficiale dell'invalidità (Decreto del 29 maggio 1919).
- Nel sistema degli infortuni sul lavoro, le vittime di infortuni sul lavoro e malattie professionali che soffrono di un'invalidità permanente ricevono un'indennità forfettaria o un'indennità.
Il grado di invalidità permanente è stabilito mediante una scala ufficiale di invalidità che tiene conto della natura dell'invalidità, delle condizioni generali, delle facoltà fisiche e mentali, delle attitudini e delle qualifiche professionali del richiedente.
Scale di valutazione della disabilità
Sebbene l'ammissibilità ai benefici di ciascun regime dipenda da decisioni amministrative, la valutazione medica della disabilità, stabilita tramite esame o consultazione, rimane di fondamentale importanza.
Esistono due approcci alla valutazione medica del grado di invalidità, uno che prevede il calcolo dell'indennità sulla base del grado di invalidità parziale permanente, l'altro basato sulla riduzione dell'idoneità al lavoro.
Il primo sistema è utilizzato dal sistema dell'invalidità di guerra, mentre i sistemi di infortuni sul lavoro e di diritto comune richiedono l'esame del richiedente da parte del COTOREP.
Il grado di invalidità permanente parziale degli invalidi di guerra è stabilito secondo le norme contenute nella tabella ufficiale dell'invalidità applicabile ai casi contemplati dall'art Code des pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre (aggiornato il 1 agosto 1977 e include le scale del 1915 e del 1919). Per le vittime di infortuni sul lavoro viene utilizzata una scala di infortuni e malattie professionali stabilita nel 1939 e rivista nel 1995.
I sistemi di classificazione utilizzati in questi due regimi sono specifici per organo e funzione (come cecità, insufficienza renale, insufficienza cardiaca) e stabiliscono un livello di invalidità parziale permanente per ciascun tipo di disabilità. Vengono suggeriti diversi possibili sistemi di classificazione per la disabilità mentale, ma tutti sono imprecisi per questi scopi. Va notato che questi sistemi, a parte le loro altre debolezze, possono valutare diversi livelli di invalidità parziale permanente per una data disabilità. Pertanto, una riduzione del 30% dell'acuità visiva bilaterale equivale a un'invalidità parziale permanente del 3% nel sistema infortunistico-professionale e del 19.5% nel sistema invalidità bellica, mentre una perdita del 50% equivale a un'invalidità parziale permanente del 10%. e 32.5%, rispettivamente.
Fino a poco tempo fa, il COTOREP utilizzava la scala di disabilità stabilita nel Code des pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre determinare indennizzi e benefici come tessere di invalidità, assegni di invalidità per adulti e indennità compensative di terzi. Questa scala, sviluppata per garantire un equo risarcimento per le ferite di guerra, non si adatta bene ad altri usi, soprattutto alla natalità. L'assenza di un riferimento comune ha fatto sì che le diverse sedute del COTOREP siano arrivate a conclusioni significativamente diverse riguardo al grado di disabilità, il che ha creato gravi disuguaglianze nel trattamento delle persone disabili.
Per porre rimedio a questa situazione, il 1° dicembre 1993 è entrata in vigore una nuova scala delle carenze e delle disabilità, che riflette un nuovo approccio alla disabilità (allegato al decreto n. 93-1216 del 4 novembre 1993, Gazzetta ufficiale del 6 novembre 1993). La guida metodologica si basa sui concetti proposti dall'OMS, vale a dire menomazione, disabilità e handicap, ed è utilizzata principalmente per misurare la disabilità nella vita familiare, scolastica e lavorativa, indipendentemente dalla specifica diagnosi medica. Sebbene la diagnosi medica sia un predittore critico dell'evoluzione della condizione e la strategia di gestione del caso più efficace, è tuttavia di utilità limitata ai fini della determinazione del grado di disabilità.
Con una sola eccezione, queste scale hanno carattere puramente indicativo: il loro utilizzo è obbligatorio per la valutazione dell'invalidità parziale permanente nei titolari di pensioni militari che abbiano subito amputazione o resezione d'organo. Diversi altri fattori influenzano la valutazione del grado di disabilità. Nelle vittime di infortuni sul lavoro; ad esempio, la determinazione del grado di invalidità parziale permanente deve tener conto anche di fattori medici (stato generale, natura dell'invalidità, età, facoltà mentali e fisiche) e sociali (attitudini e qualifiche professionali). L'inclusione di altri fattori consente ai medici di affinare la loro valutazione del grado di invalidità parziale permanente per tener conto dei progressi terapeutici e del potenziale di riabilitazione e per contrastare la rigidità delle scale, che raramente vengono aggiornate o riviste.
Il secondo sistema, basato sulla perdita della capacità lavorativa, solleva altre questioni. La riduzione della capacità lavorativa può richiedere diverse finalità: valutazione della riduzione della capacità lavorativa ai fini dell'assicurazione invalidità, riconoscimento della perdita della capacità lavorativa da parte del COTOREP, valutazione di un deficit occupazionale ai fini del riconoscimento di un lavoratore come disabile o collocando tale lavoratore in un'officina speciale.
Non possono esistere standard per la valutazione della perdita di capacità lavorativa, poiché il "lavoratore medio" è un costrutto teorico. In effetti, l'intero campo della capacità lavorativa è poco definito, in quanto dipende non solo dalle attitudini intrinseche di un individuo ma anche dai bisogni e dall'adeguatezza dell'ambiente occupazionale. Questa dicotomia illustra la distinzione tra la capacità at lavoro e la capacità per opera. Schematicamente, sono possibili due situazioni.
Nel primo caso, l'entità della perdita di capacità lavorativa rispetto alla recente e specifica situazione professionale del richiedente deve essere oggettivamente accertata.
Nel secondo caso, la perdita della capacità lavorativa deve essere valutata nelle persone disabili che o non sono attualmente in forza al lavoro (es. persone con malattie croniche che non hanno lavorato per lungo tempo) o che non sono mai state nel mondo del lavoro. Quest'ultimo caso si riscontra frequentemente nella definizione delle pensioni di invalidità per adulti, e illustra in modo eloquente le difficoltà che incontrano i medici incaricati di quantificare la perdita di capacità lavorativa. In queste circostanze, i medici spesso fanno riferimento, consapevolmente o inconsapevolmente, a gradi di invalidità parziale permanente per stabilire la capacità lavorativa.
Nonostante le evidenti imperfezioni di questo sistema di valutazione dell'invalidità e gli occasionali stravolgimenti medico-amministrativi che impone, esso consente tuttavia nella maggior parte dei casi di stabilire il livello dell'indennità di invalidità.
È chiaro che il sistema francese, che prevede la classificazione ufficiale delle persone disabili in base all'origine della loro disabilità, è problematico su più livelli nelle migliori circostanze. Ancor più complesso è il caso delle persone affette da disabilità di origine diversa ea cui sono quindi attribuiti più status ufficiali. Si consideri ad esempio il caso di una persona affetta da disabilità motoria congenita che subisce un infortunio sul lavoro: sono facilmente immaginabili le problematiche connesse alla risoluzione di tale situazione.
A causa delle origini storiche dei vari status ufficiali, è improbabile che i regimi possano mai essere resi completamente uniformi. D'altro canto, è altamente auspicabile una continua armonizzazione dei regimi, in particolare dei loro sistemi di valutazione dell'invalidità ai fini dell'attribuzione di indennizzi finanziari.