Il ruolo chiave svolto dall'ispettorato del lavoro nello sviluppo dei rapporti di lavoro è indiscutibile; infatti, la storia del diritto del lavoro è la storia del sistema di ispezione del lavoro. Prima dell'istituzione dei primi ispettorati del lavoro, le leggi sul lavoro erano mere dichiarazioni di intenti la cui violazione non comportava sanzioni. Il vero diritto del lavoro nasce quando un organismo specifico è incaricato di vigilare sul rispetto delle regole, dando così esecuzione alla legge attraverso sanzioni legali.
I primi tentativi nazionali di istituire un sistema di controllo del lavoro si concentrarono sulla creazione di organismi di volontariato che agissero gratuitamente a tutela delle donne e dei bambini impiegati nell'industria e che fossero una risposta alla natura peculiare del liberalismo economico. L'esperienza ha presto imposto la necessità di creare un organismo di carattere coercitivo che fosse realmente in grado di tutelare la popolazione lavoratrice nel suo insieme. La prima legge che istituiva un ispettorato ufficiale di fabbrica fu varata in Gran Bretagna nel 1878 in quanto le prescrizioni relative alla nomina degli esecutori onorari non erano state fedelmente eseguite e quindi le misure di protezione non erano state applicate. La legge conferiva agli ispettori di fabbrica i seguenti poteri fondamentali: ingresso illimitato nelle fabbriche, interrogatorio libero dei lavoratori e dei datori di lavoro, richiesta della produzione di documenti e capacità di risolvere controversie e accertare infrazioni alle leggi.
L'evoluzione delle varie normative ha portato negli anni successivi a riaffermare l'autorità degli ispettori di fabbrica come funzionari amministrativi, separando e progressivamente eliminando la loro funzione di giudici. È emersa l'idea dell'ispettore come un dipendente pubblico retribuito ma anche un partecipante al sistema dei rapporti di lavoro, un funzionario dello Stato che fa in modo che il governo mostri il suo lato umano attraverso la sua presenza diretta sul posto di lavoro. Con questo obiettivo in mente, l'ispettorato è stato trasformato in un organo fondamentale per lo sviluppo e l'applicazione della legislazione; divenne, infatti, un pilastro fondamentale della riforma sociale.
Questa duplice concezione della sua attività (controllo rigoroso e osservazione attiva dei fatti) rivela le origini dell'attività ispettiva all'interno degli istituti giuridici. Da un lato, l'ispettorato del lavoro lavora con testi giuridici chiari e specifici che devono essere applicati; e, d'altra parte, la corretta articolazione ed esercizio delle sue funzioni lo portano ad interpretare la lettera della legge mediante l'azione diretta. L'ispettore deve conoscere non solo la lettera della legge, ma anche lo spirito che la sottende e deve quindi essere sensibile al mondo del lavoro e avere una profonda conoscenza non solo delle norme ma anche delle procedure tecniche e produttive . L'ispettorato è dunque un organo di politica del lavoro, ma anche un'istituzione creatrice di progresso, progresso fondamentale per l'evoluzione stessa del diritto del lavoro e dei rapporti di lavoro.
L'evoluzione del mondo del lavoro ha continuato ad approfondire e rafforzare il ruolo dell'ispettorato come organo autonomo di controllo al centro della sfera dei rapporti di lavoro. Parallelamente, la modificazione e il cambiamento del mondo del lavoro generano nuove finalità e forme di relazioni interne al complesso microcosmo che è il posto di lavoro. L'originaria concezione di un rapporto di tipo paternalistico tra ispettore e soggetti ispezionati ha ceduto ben presto il passo ad un'azione più partecipativa da parte delle rappresentanze dei datori di lavoro e dei lavoratori, con l'ispettore che coinvolge nella sua attività gli interessati. Quindi il ruolo di conciliatore nelle controversie collettive è stato assegnato agli ispettori del lavoro fin dall'inizio nella legislazione di molti paesi.
Insieme al consolidamento del ruolo dell'ispettore dello Stato, i progressi del movimento sindacale e delle organizzazioni professionali hanno suscitato un maggiore interesse da parte degli stessi lavoratori alla partecipazione attiva all'attività ispettiva. Dopo vari tentativi da parte degli operai di inserirsi nell'azione ispettiva diretta (es. tentativi di istituire ispettori operai come esistevano nei paesi comunisti), venne privilegiato lo statuto autonomo e oggettivo dell'ispettorato, con la sua definitiva trasformazione in organo statale composta da dipendenti pubblici. Tuttavia, l'atteggiamento partecipativo dei rappresentanti dei lavoratori e dei datori di lavoro non è andato perduto nei loro contatti con la nuova istituzione: l'ispettorato, oltre ad essere un soggetto autonomo, si è anche trasformato in un partecipante che occupa un posto speciale nel dialogo tra quelle rappresentanti.
In questa prospettiva l'ispettorato si è sviluppato progressivamente e parallelamente all'evoluzione sociale ed economica. Ad esempio, la tendenza protezionistica dello Stato durante il primo terzo del Novecento ha comportato modifiche sostanziali nel diritto del lavoro, aggiungendo un numero considerevole di laureati a quelli già iscritti agli ispettori. Una conseguenza immediata di questi sviluppi fu la creazione di una vera amministrazione del lavoro. Allo stesso modo, l'emergere di nuove forme di organizzazione del lavoro e la pressione delle forze di mercato sulla pubblica amministrazione alla fine del ventesimo secolo hanno ovviamente influenzato anche l'ispettorato del lavoro in molti paesi.
L'Ispettorato, originariamente concepito come un organo di controllori legali, ha modificato nel tempo la propria attività e si è convertito in un meccanismo utile e integrato, rispondente alle esigenze tecnologiche delle nuove forme di lavoro. In questo modo è cresciuto anche il diritto del lavoro, adeguandosi alle nuove esigenze della produzione/servizi e recependo norme di carattere tecnico. Di qui la comparsa delle scienze affini: la sociologia del lavoro, l'ergonomia, la sicurezza e la salute sul lavoro, l'economia del lavoro e così via. Con nuovi accenti e prospettive che esulano dall'ambito prettamente giuridico, l'ispettore diventa elemento attivo della reale applicazione delle regole nei luoghi di lavoro, non solo in virtù dell'irrogazione sanzionatoria, ma anche della consulenza dei rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori.
Generalista contro Specialista
Gli stessi regolamenti nazionali hanno adottato due diversi approcci organizzativi all'ispezione: l'ispettorato generalista (nato nell'Europa continentale) e l'ispettorato specializzato (nato nel Regno Unito). Senza entrare nelle argomentazioni sui vantaggi dell'uno o dell'altro sistema, la terminologia dei titoli rivela due prospettive ben diverse. Da un lato, l'approccio generalista (detto anche unitario) prevede l'azione ispettiva svolta da un unico soggetto, coadiuvato da diversi enti tecnici, nell'assunto che il giudizio generale di un unico ispettore possa fornire una base più logica e coerente alla soluzione di vari problemi del lavoro. L'ispettore generalista è un arbitro (nel senso del termine usato nell'antica Roma) che, consultati i relativi organi specializzati, cerca di rispondere alle difficoltà e ai problemi posti dal particolare posto di lavoro. L'ispettore generalista gestisce direttamente le controversie in materia di rapporti di lavoro. L'ispettorato specializzato, invece, agisce direttamente attraverso l'utilizzo di un ispettore eminentemente tecnico, che deve risolvere problemi specifici in un ambito più ristretto. In modo parallelo, le questioni prettamente dei rapporti di lavoro sono trattate da meccanismi bipartiti o talvolta tripartiti (datori di lavoro, sindacati, altre agenzie governative), che cercano di risolvere i conflitti attraverso un dialogo tra di loro.
Nonostante le differenze tra le due tendenze, il punto di convergenza sta nel fatto che l'ispettore continua ad essere un'espressione vivente del diritto. Nel sistema di ispezione generalista, la posizione centrale dell'ispettore gli consente di riconoscere i bisogni immediati e apportare modifiche di conseguenza. La situazione italiana è particolarmente esemplificativa in tal senso: la legge attribuisce all'ispettore il potere di emanare norme attuative ad integrazione delle norme generali, o in sostituzione di norme più specifiche. Nel caso dell'ispettorato specializzato, l'approfondita conoscenza del problema e delle norme tecniche da parte dell'ispettore gli consente di valutare eventuali non conformità con riferimento alle prescrizioni di legge e alla prevenzione dei pericoli e anche di proporre soluzioni alternative per interventi immediati applicazione.
Il ruolo attuale dell'ispezione
Il ruolo centrale dell'ispettore significa che, oltre alla sua funzione di supervisione, l'ispettore diventa spesso un pilastro di sostegno per le istituzioni sociali esistenti nel campo del lavoro. Oltre alla funzione di controllo generale per quanto riguarda i requisiti legali relativi alle condizioni di lavoro e alla protezione dei lavoratori, l'ispettorato in molti paesi vigila sull'adempimento di altri requisiti relativi ai servizi sociali, all'assunzione di lavoratori stranieri, alla formazione professionale, alla sicurezza sociale e così via. Per essere efficace, un ispettorato del lavoro dovrebbe avere le caratteristiche sancite dalla Convenzione sull'Ispezione del Lavoro dell'ILO, 1947 (n. 81): livelli di personale sufficienti, indipendenza, formazione e risorse adeguate e i poteri necessari per effettuare ispezioni e per trovare soluzioni ai problemi problema trovato.
In molti paesi ai servizi ispettivi sono attribuite anche responsabilità nella risoluzione delle controversie di lavoro, partecipazione alla negoziazione di contratti collettivi su richiesta delle parti, attività relative alla raccolta e valutazione dei dati socio-economici, redazione di protocolli e consulenze tecniche specialistiche nei loro campi per le autorità del lavoro e altre funzioni di natura puramente amministrativa. Questa estensione e molteplicità di compiti nasce dalla concezione dell'ispettore come esperto in rapporti di lavoro con conoscenze tecniche specifiche. Riflette anche una visione peculiare di un quadro di funzionamento delle imprese che vede nell'ispettorato l'istituzione ideale per valutare e risolvere le difficoltà del mondo del lavoro. Tuttavia, questo carattere multidisciplinare in alcuni casi fa sorgere un problema di fondo: la dispersione. Ci si può chiedere se gli ispettori del lavoro, dovendosi assumere molteplici responsabilità, non corrano il rischio di dover favorire attività di carattere economico o di altra natura a scapito di quelle che dovrebbero costituire l'essenza della loro missione.
La maggiore polemica sulla determinazione delle funzioni tipiche e prioritarie dell'ispettorato riguarda la funzione di conciliazione delle controversie di lavoro. Sebbene la sorveglianza e la supervisione costituiscano sicuramente l'attività quotidiana dell'ispettore, non è meno certo che il posto di lavoro sia il centro del conflitto lavorativo, sia esso individuale o collettivo. Sorge allora la questione se tutta l'attività di controllo e valutazione dell'ispettorato non implichi, in qualche misura, un'azione “palliativa” nei confronti del conflitto stesso. Esaminiamo un esempio: l'ispettore che suggerisce l'applicazione dei requisiti legali in materia di rumore in molti casi risponde a un reclamo dei rappresentanti dei lavoratori, i quali ritengono che l'alto livello di decibel influisca sulle prestazioni lavorative. Nel consigliare il datore di lavoro, l'ispettore propone una misura per risolvere un conflitto individuale generato all'interno dei rapporti di lavoro quotidiani. La soluzione può essere adottata o meno dal datore di lavoro, salva la successiva azione legale in caso di inadempimento. In modo analogo, la visita di un ispettore in un luogo di lavoro per verificare se si è verificato un atto di discriminazione antisindacale è finalizzata a diagnosticare e, se possibile, eliminare, le divergenze interne che sono sorte al riguardo.
In che misura la prevenzione e la soluzione dei conflitti sono diverse nell'attività quotidiana dell'ispettore? La risposta non è chiara. La stretta interconnessione di tutti gli ambiti che fanno parte del mondo del lavoro fa sì che l'ispettorato non sia solo un'espressione vivente del diritto, ma anche un'istituzione centrale nel sistema dei rapporti di lavoro. Un organismo ispettivo che esamini il mondo del lavoro nel suo complesso sarà in grado di contribuire a garantire migliori condizioni di lavoro, un ambiente di lavoro sicuro e, di conseguenza, migliori rapporti di lavoro.