La Convenzione ILO sull'amministrazione del lavoro, 1978 (n. 150) e la relativa Raccomandazione (n. 158) forniscono la base per lo sviluppo e il funzionamento di qualsiasi sistema moderno di amministrazione del lavoro. Questi due strumenti internazionali forniscono una utilissima fonte di orientamento e uno standard rispetto al quale qualsiasi amministrazione nazionale del lavoro può confrontare il proprio orientamento, ruolo, ambito, strutture e funzioni, nonché le prestazioni effettive.
L'amministrazione del lavoro si occupa della gestione della cosa pubblica nel campo del lavoro che, nella sua accezione tradizionale, può essere intesa come tutte le questioni relative alla risorsa umana economicamente attiva, in qualunque settore. Si tratta di un concetto ampio, ma sostenuto dalla Convenzione n. 150, che definisce l'amministrazione del lavoro come “attività della pubblica amministrazione nel campo della politica nazionale del lavoro”. Tali attività in genere includono quanto segue:
- formulazione di politiche che comportano la preparazione di linee guida per nuove iniziative
- redazione di leggi e regolamenti del lavoro come mezzo per dare espressione positiva alle politiche del lavoro
- pianificazione di programmi, progetti e attività a supporto degli interventi di policy
- la definizione delle politiche, coinvolgendo la redazione e invitando a discussioni su nuove iniziative
- attuazione delle politiche, che comportano l'applicazione delle leggi sul lavoro e la fornitura di servizi di consulenza su come rispettare le leggi sul lavoro
- monitoraggio e valutazione delle politiche
- fornire informazioni e sensibilizzare in materia di politica del lavoro e diritto del lavoro.
Da questa definizione complessiva risulta evidente che l'amministrazione del lavoro può coprire più delle responsabilità e delle attività di un tipico ministero del lavoro (occupazione, affari sociali e così via) in quanto “il campo della politica del lavoro può estendersi a vari ministeri, dipartimenti, enti parastatali, o altri pubblici ministeri al di fuori del lavoro”.
Occorre quindi ragionare in termini di amministrazione del lavoro sistema costituito da vari componenti correlati o interagenti allo stesso modo, per formare un'unità sinergica. L'elemento unificante comune è politica del lavoro, e questo include tutte le attività svolte nell'ambito della sua competenza. Ciò varierà da un sistema nazionale all'altro (per ragioni storiche, politiche, economiche, sociali o di altro tipo), ma può tipicamente includere le seguenti componenti: relazioni industriali, ispezione del lavoro, sicurezza sul lavoro, igiene del lavoro, retribuzione dei lavoratori, servizi per l'impiego, promozione dell'occupazione, formazione professionale, orientamento e consulenza, prove e certificazioni commerciali, pianificazione del personale, occupazione e informazioni occupazionali, lavoratori stranieri e permessi di lavoro, previdenza sociale, gruppi vulnerabili e svantaggiati, statistiche sul lavoro e altri elementi.
Da ciò risulta evidente che un sistema di amministrazione del lavoro tende ad essere complesso, che richiede un coordinamento a tutti i livelli se vuole servire al suo scopo, e che è dinamico in quanto, secondo la Convenzione ILO n. 150, copre tutte le “organi della pubblica amministrazione” e “qualsiasi quadro istituzionale” interessato alla politica nazionale del lavoro. Infine, diventa evidente da questo insieme di standard internazionali che l'ispezione del lavoro dovrebbe essere parte integrante dell'amministrazione del lavoro, e che nel campo della protezione del lavoro (che comprende ma va molto oltre la sicurezza e la salute sul lavoro) l'ispezione del lavoro è lo strumento operativo di qualsiasi sistema di amministrazione del lavoro per garantire il rispetto della politica e della legislazione nazionale in materia di lavoro. Per citare un ex direttore generale dell'ILO: "La legislazione sul lavoro senza ispezione è un saggio di etica piuttosto che una disciplina sociale vincolante".
Due livelli di ispezione del lavoro
L'ispettorato del lavoro, come parte dell'amministrazione del lavoro, di norma è organizzato a due livelli: gli uffici di ispezione sul campo dedicati principalmente all'azione, e l'autorità centrale dedicata allo sviluppo e al monitoraggio delle politiche e alla pianificazione e gestione dei programmi. I servizi sul campo e l'autorità centrale devono ovviamente lavorare in stretta collaborazione.
Servizi sul campo
L'ispettorato del lavoro svolge le sue funzioni di ispezione e consulenza attraverso i servizi sul campo che ne costituiscono il fondamento. Questi gli danno il vantaggio rispetto ad altri servizi di essere in contatto diretto con il mondo del lavoro a livello aziendale, con i datori di lavoro ei lavoratori, la popolazione attiva del Paese.
Viceversa, lo svolgimento di ispezioni nelle imprese mette l'Ispettorato nella condizione di fornire all'Amministrazione centrale informazioni dettagliate, raccolte durante le visite o negli incontri con le parti sociali e altrimenti introvabili, sul clima sociale, sulle condizioni e sull'ambiente di lavoro o sulle difficoltà di l'applicazione della normativa: l'inadeguatezza dell'azione dissuasiva dei tribunali, i problemi con le Regioni, la pressione esercitata da alcune imprese a causa del loro ruolo economico, la mancanza di coordinamento nell'operato dei diversi servizi pubblici. I servizi sul campo sono anche ben posizionati per portare alla luce, come richiesto dalle norme internazionali, difetti o abusi non coperti dalle disposizioni di legge.
Ai sensi della Convenzione ILO n. 81 sull'ispezione del lavoro nell'industria e nel commercio (1947) (e, in virtù dell'articolo 2, Attività minerarie e trasporti), gli ispettori degli uffici locali sono tenuti a "presentare all'autorità centrale ... relazioni periodiche sulla risultati delle loro attività ispettive”. Questa disposizione, contenuta anche nella Convenzione n. 129 (Convenzione sull'ispezione del lavoro (agricoltura), 1969) lascia agli Stati un'ampia libertà di determinare la forma, il contenuto e la frequenza delle segnalazioni. La disposizione è tuttavia essenziale per garantire un contatto continuo tra gli ispettori e l'organismo centrale e per tenere quest'ultimo informato della situazione economica e sociale delle regioni e consentirgli di definire e indirizzare la politica nazionale di controllo, nonché di redigere un relazione annuale sull'attività dei servizi ispettivi per la distribuzione nazionale e in tempo con gli obblighi internazionali.
L'autorità centrale
L'autorità centrale dirige l'ispettorato del lavoro (o, nel caso di molti paesi federali, gli ispettorati statali) e ne assicura il posto nell'apparato amministrativo del ministero responsabile dell'amministrazione delle politiche del lavoro e dell'amministrazione statale. L'espletamento dei compiti ispettivi non è, infatti, subordinato alla sola iniziativa personale degli ispettori, anche se questa rimane di fondamentale importanza. Gli ispettori del lavoro non lavorano in isolamento; fanno parte di un'amministrazione ed eseguono una serie di obiettivi aziendali nazionali.
Il primo passo per dirigere è fare un bilancio, farlo adottare e amministrarlo. Il bilancio riflette le scelte sociali del governo; il suo importo determina l'entità dei mezzi concessi ai servizi. La consultazione con le organizzazioni sindacali, interessate all'efficacia dell'ispezione, può essere importante da questo punto di vista.
Dirigere è anche definire una politica di tutela del lavoro, elaborare i principi per il lavoro di ispezione, stabilire un ordine o una priorità secondo le caratteristiche dei vari rami di attività e la tipologia delle imprese e i risultati che ottengono , razionalizzare le attività (politiche di applicazione), perfezionare i metodi e il programma, incoraggiare e coordinare i diversi servizi, valutare i risultati e formulare suggerimenti per migliorare il funzionamento dell'ispezione.
È l'autorità centrale che deve dare ai servizi esterni istruzioni sufficientemente chiare per garantire l'interpretazione coerente e coerente delle disposizioni legali in tutto il paese. Ciò avviene di solito mediante una politica nazionale di applicazione globale, spesso (e preferibilmente) progettata in consultazione con le organizzazioni delle parti sociali più rappresentative. Infine, deve gestire il personale, curare la formazione e l'aggiornamento (politica della formazione), assicurare l'indipendenza e il rispetto dell'etica professionale e valutare periodicamente l'operato dei funzionari.
Ai sensi delle Convenzioni ILO n. 81 e 129, l'autorità centrale deve redigere un rapporto annuale, i cui elementi essenziali sono indicati negli articoli 20 e 21, sull'attività dei servizi ispettivi. La pubblicazione di tali rapporti entro 12 mesi dalla fine dell'anno cui si riferiscono consente ai lavoratori, ai datori di lavoro e alle autorità interessate di prendere confidenza con l'attività ispettiva. La comunicazione di questi rapporti all'Ufficio Internazionale del Lavoro entro tre mesi dalla pubblicazione fornisce il materiale per uno studio estremamente utile dei sistemi instaurati e dei risultati ottenuti negli Stati membri e consente ai servizi competenti dell'OIL di ricordare ai governi i loro obblighi, se necessario. Purtroppo, questo obbligo, vincolante per tutti gli Stati membri che hanno ratificato la Convenzione, nella pratica è troppo spesso trascurato.
Resta compito dell'organo centrale trasmettere le informazioni ricevute dai servizi ispettivi agli organi consultivi istituiti all'interno del ministero (ad esempio, il comitato nazionale per la sicurezza e la salute o il collegio dei contratti collettivi), ai ministeri interessati e alle parti sociali. Deve inoltre utilizzare essa stessa queste informazioni e intraprendere le azioni appropriate, sia nel lavoro di ispezione che nella redazione di leggi e regolamenti. Nel complesso, questa attività di pubblicazione è un mezzo molto utile per l'ispettorato del lavoro per documentare le sue attività ei suoi risultati a livello nazionale e internazionale.
Collaborazione Tecnica
Le Convenzioni ILO n. 81 e 129 stabiliscono che devono essere prese disposizioni appropriate per promuovere la cooperazione tra i servizi di ispezione del lavoro e altri servizi governativi o istituzioni pubbliche o private impegnate in attività simili.
Collaborazione con altri servizi di amministrazione del lavoro
Occorre anzitutto instaurare una collaborazione con gli altri servizi dell'amministrazione del lavoro, sia centrali che locali. I problemi affrontati dall'amministrazione del lavoro - condizioni di lavoro, salute e sicurezza, salari, occupazione, rapporti di lavoro, sicurezza sociale e statistiche - sono spesso strettamente collegati e devono essere visti nel loro insieme.
L'autorità centrale deve scambiare informazioni e assistere nella preparazione di una politica comune e di orientamenti comuni per le decisioni del ministro o dei ministri competenti o di un organismo centrale di pianificazione. A livello locale, l'ispettorato del lavoro deve mantenere contatti regolari, in particolare, con i servizi per l'impiego, quelli che si occupano dei lavoratori stranieri e quelli che si occupano dei rapporti di lavoro (quando questi rientrano nei servizi specializzati).
Nei paesi in cui vi sono diversi servizi di ispezione del lavoro facenti capo allo stesso ministero (come in Belgio) o collegati a ministeri diversi, è necessario predisporre una collaborazione molto stretta per lo scambio di informazioni, la specificazione di modalità o procedure di azione e l'elaborazione di procedure comuni programmi di azione. L'efficacia del lavoro svolto da diversi servizi è direttamente collegata alla qualità della cooperazione tra di loro, ma l'esperienza dimostra che in pratica tale cooperazione è molto difficile da organizzare e richiede tempo e risorse anche nelle migliori circostanze. Pertanto tende quasi sempre ad essere una scelta di ripiego. Inoltre tende a fornire il necessario approccio olistico a prevenzione come obiettivo primario dell'ispezione del lavoro molto difficile.
Collaborazione con l'amministrazione della previdenza sociale
In molti paesi, parti dei servizi di sicurezza sociale, in particolare quelli responsabili della compensazione dei lavoratori e dell'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, si occupano della prevenzione dei rischi professionali. Altri funzionari specializzati effettuano controlli nelle imprese per vedere quali misure di salute e sicurezza devono essere applicate. In alcuni paesi (Australia (Nuovo Galles del Sud), Zimbabwe), l'ispettorato del lavoro è effettivamente gestito dal sistema di previdenza sociale. In altri (Francia, Germania) gestiscono un sistema di ispezione separato e parallelo. In altri ancora (Svizzera), l'ispettorato statale del lavoro viene rimborsato pro quota per le attività ispettive dedicate alla prevenzione della sicurezza e della salute sul lavoro nelle imprese. Sebbene le azioni dei funzionari della previdenza sociale non siano sostenute direttamente, come quelle dell'ispettorato del lavoro, dall'autorità dello Stato, tranne quando sono dipendenti pubblici, come nel New South Wales o nello Zimbabwe, sono accompagnate da sanzioni pecuniarie sotto forma di aumento dei contributi per le imprese ad alto tasso di infortuni che non danno seguito ai consigli forniti. Le imprese che si impegnano concretamente nella prevenzione, invece, possono beneficiare di agevolazioni contributive o avere finanziamenti a condizioni agevolate per proseguire il proprio lavoro. Questi incentivi e deterrenti (bonus-malus sistema) costituiscono ovviamente un modo efficace per esercitare pressioni.
La collaborazione tra i servizi di sicurezza sociale e l'ispettorato del lavoro è essenziale, ma non sempre facile da instaurare, anche se entrambi di solito, ma non necessariamente, fanno capo allo stesso dipartimento ministeriale. Ciò è in gran parte dovuto all'atteggiamento di amministrazioni più o meno indipendenti, saldamente attaccate alle proprie prerogative. Tuttavia, quando l'autorità di controllo è pienamente operativa e il coordinamento è raggiunto, i risultati, soprattutto in termini di azione preventiva e controllo dei costi, possono essere notevoli.
La collaborazione con l'autorità centrale deve manifestarsi nello scambio di informazioni, nell'utilizzo dei dati e nell'elaborazione congiunta di programmi di prevenzione. A livello locale, la collaborazione può assumere diverse forme: indagini congiunte (in caso di infortuni, ad esempio), scambio di informazioni e possibilità di utilizzare le attrezzature dei servizi di previdenza sociale (spesso molto meglio dotate dal punto di vista economico) per la manodopera ispezione.
Collaborazione con enti di ricerca, enti tecnici ed esperti
L'ispezione del lavoro non può restare isolata; deve entrare in stretto contatto con gli enti di ricerca o le università per stare al passo con il cambiamento tecnologico e con il progresso delle scienze sociali e umane, per ottenere informazioni specializzate e per seguire le nuove tendenze. La collaborazione non deve essere unilaterale. L'ispettorato del lavoro ha un ruolo importante da svolgere per quanto riguarda gli organismi di ricerca; può indicare loro alcune materie di studio e aiutarli a verificare i risultati sul campo. Gli ispettorati del lavoro sono talvolta invitati a partecipare a seminari o colloqui su questioni sociali oa fornire un insegnamento specializzato. In molti paesi (ad esempio, la Repubblica Federale Tedesca, la Federazione Russa o il Regno Unito) tale collaborazione, a volte su base regolare, si rivela di grande valore.
In materia di salute e sicurezza sul lavoro, l'ispettorato del lavoro deve approvare o collaborare con gli organismi abilitati a svolgere la verifica tecnica di alcune tipologie di impianti e attrezzature, ove esistenti (apparecchi a pressione, apparecchi di sollevamento, impianti elettrici). In altri paesi, come il Sud Africa, questo è ancora in gran parte svolto dallo stesso ispettorato del lavoro. Rivolgendosi periodicamente a tali organismi esterni, può acquisire pareri tecnici e osservare gli effetti delle misure raccomandate.
I problemi affrontati oggi dall'ispezione del lavoro, soprattutto in campo tecnico e legale, sono così complessi che gli ispettorati non potrebbero garantire pienamente l'ispezione delle imprese senza un'assistenza specialistica. La Convenzione n. 81 richiede agli Stati di adottare le misure necessarie "per garantire che ... esperti tecnici e specialisti, inclusi specialisti in medicina, ingegneria, elettricità e chimica, siano associati al lavoro di ispezione ... allo scopo di garantire il applicazione delle disposizioni di legge relative alla protezione ... della salute e della sicurezza ... e dell'indagine sugli effetti dei processi, dei materiali e dei metodi di lavoro”. La Convenzione n. 129 ha una disposizione simile.
Resta vero che i molti aspetti delle condizioni di lavoro sono strettamente collegati - recenti ricerche non fanno che confermarlo - e che i servizi di ispezione del lavoro devono essere in grado di affrontarli nel loro insieme. Per questo appare particolarmente promettente l'approccio multidisciplinare, che consente di coniugare i vantaggi della specializzazione e della versatilità laddove le risorse finanziarie siano adeguate.
Autorità regionali o dipartimentali
In quasi tutti i Paesi il territorio nazionale è suddiviso in più distretti denominati con nomi diversi (regioni, province, cantoni, dipartimenti), a loro volta suddivisi in distretti minori, nei quali l'autorità centrale è rappresentata da alti funzionari (es. governatori o prefetti). Il personale dei servizi esterni dei vari ministeri spesso fa capo a questi alti funzionari per quanto riguarda le regole della funzione pubblica e l'informazione sulla politica, e spesso sono i loro alti funzionari che installano gli ispettori del lavoro nei loro posti quando vengono nominati. Gli ispettori (o, se esistono, i direttori del lavoro dipartimentali, provinciali o regionali) dovrebbero successivamente tenere informati questi alti funzionari di qualsiasi evento di cui fossero a conoscenza. Allo stesso modo, gli ispettori devono collaborare con questi funzionari per fornire loro, direttamente o tramite il loro personale immediato, tutte le informazioni di cui hanno bisogno. Gli ispettori, invece, devono sempre dipendere dal loro ministro, generalmente il ministro del lavoro, tramite il loro superiore gerarchico (il direttore dipartimentale, provinciale o regionale), per quanto riguarda il contenuto del loro lavoro, il modo di svolgerlo e la loro riferire sui suoi risultati.
Ciò può mettere gli ispettori del lavoro in una situazione delicata, poiché i funzionari che rappresentano l'autorità centrale sono raramente ben informati sulle funzioni dell'ispettorato del lavoro e possono essere tentati, soprattutto in alcune controversie, di basare la loro decisione su considerazioni di ordine pubblico e sociale pace. Gli ispettori del lavoro devono sottolineare l'importanza dell'applicazione generale delle leggi sul lavoro, ove ciò sia in discussione, e, in caso di difficoltà, devono riferire la questione ai propri superiori.
Autorità giudiziarie
Gli ispettori del lavoro hanno di norma regolari rapporti amministrativi con le autorità giudiziarie, il cui supporto è fondamentale per prevenire le infrazioni. Nella maggior parte dei paesi, gli ispettori non avviano direttamente i procedimenti: questa è una prerogativa dell'ufficio del pubblico ministero presso il ministero della giustizia. Quando rilevano un'infrazione e ritengono loro dovere farne valere nei confronti del datore di lavoro, redigono verbale di irregolarità per la Procura della Repubblica. Tale verbale è un documento importante che deve accertare chiaramente l'infrazione, indicando la norma violata ei fatti rilevati dall'ispettore. L'ufficio del pubblico ministero ha generalmente la discrezionalità di agire sulla segnalazione e perseguire o di archiviare la questione.
Si vede non solo quanto sia importante redigere il verbale di irregolarità, ma anche quanto possa essere auspicabile che ispettori e funzionari della Procura della Repubblica si incontrino, anche solo una volta. L'ispettore del lavoro che denuncia un'infrazione ha generalmente cercato, prima di ricorrere a questa misura, di utilizzare la persuasione come mezzo per far rispettare le disposizioni di legge. Non sempre i funzionari della Procura della Repubblica ei giudici ne sono adeguatamente informati, ed è spesso la scarsa conoscenza delle modalità di lavoro degli ispettori che li porta a pronunciare sanzioni irrisorie oa archiviare il caso. Per questo motivo, le discussioni tra i ministeri sono essenziali anche al più alto livello.
Esistono altre circostanze in cui gli ispettori del lavoro possono entrare in contatto con la magistratura, ad esempio se viene richiesta loro un'informazione per l'istruttoria di un caso o se vengono chiamati come testimoni durante il procedimento. E' importante che ricevano comunicazione del testo completo delle sentenze (comprese le motivazioni addotte), non appena le sentenze sono state pronunciate. Ciò consente loro di segnalare la recidiva del reato, se l'infrazione continua; se il caso viene archiviato o la sanzione inflitta appare inadeguata, consente all'ispettorato di chiedere alla Procura della Repubblica di proporre ricorso. Infine, la comunicazione è tanto più utile se la sentenza crea un precedente.
Altre autorità
Gli ispettori del lavoro possono avere occasione di mantenere contatti regolari o sporadici con varie altre autorità pubbliche. Possono essere invitati, ad esempio, a collaborare con i servizi di pianificazione dello sviluppo. Il loro ruolo sarà quindi quello di attirare la loro attenzione su alcuni fattori sociali e sulle possibili conseguenze di determinate decisioni economiche. Per quanto riguarda personalità politiche (sindaci, parlamentari, esponenti di partiti), qualora gli ispettori del lavoro dovessero ricevere da loro richieste di informazioni, ad esempio, è importante che mantengano l'imparzialità che deve essere la loro regola di condotta e mostrino una maggiore prudenza . Devono essere stabilite anche procedure per i rapporti con la polizia, ad esempio per controllare l'orario di lavoro nel trasporto pubblico su strada (solo la polizia ha il diritto di fermare i veicoli) o in caso di sospetto lavoro di immigrati clandestini. Devono inoltre esistere procedure, spesso carenti, per garantire agli ispettori il diritto di ingresso nei luoghi di lavoro, se necessario con l'ausilio delle forze dell'ordine.
Rapporti con le Organizzazioni Datoriali e dei Lavoratori
I servizi di ispezione del lavoro mantengono naturalmente rapporti stretti e regolari con i datori di lavoro, i lavoratori e le loro organizzazioni. Le Convenzioni nn. 81 e 129, inoltre, invitano l'autorità competente a prendere accordi per promuovere questa collaborazione.
Gli ispettori entrano in contatto in primo luogo con i datori di lavoro ei lavoratori dell'impresa, sia durante le visite, sia durante le riunioni di organismi come i comitati per la sicurezza e la salute oi consigli di fabbrica, o durante le riunioni di conciliazione per prevenire o tentare di risolvere le controversie. Gli ispettori hanno anche contatti frequenti con lavoratori e datori di lavoro al di fuori dell'impresa. Molto spesso forniscono consigli, informazioni e pareri nei loro uffici. A volte presiedono comitati misti, ad esempio per negoziare contratti collettivi o per dirimere controversie. Possono anche tenere corsi su temi del lavoro per sindacalisti o dirigenti d'impresa.
Ispettorato del lavoro e lavoratori
Poiché è chiara e quotidiana responsabilità degli ispettori del lavoro garantire la tutela dei lavoratori, è inevitabile che ispettori e lavoratori abbiano rapporti estremamente stretti. In primo luogo, il singolo lavoratore può rivolgersi direttamente agli ispettori per chiedere consiglio o consultarli su qualche questione. I rapporti sono più frequentemente instaurati, tuttavia, attraverso le organizzazioni sindacali, i sindacati o le rappresentanze dei lavoratori. Poiché lo scopo dei sindacati è quello di difendere e rappresentare i lavoratori, il loro ruolo è generalmente essenziale.
Questo insieme di relazioni, che variano nella forma con il paese e con il problema in questione, è discusso nel capitolo Rapporti di lavoro e gestione delle risorse umane. Va ricordato che le norme internazionali - Convenzioni n. 81 e 129 e Protocollo del 1995 alla Convenzione n. 81 - sanciscono il principio della collaborazione, sia con i datori di lavoro che con i lavoratori: l'autorità competente deve promuovere …la collaborazione tra funzionari dell'ispettorato del lavoro e datori di lavoro e lavoratori o loro organizzazioni”. Va inoltre rilevato che i rapporti tra Ispettorato del lavoro, datori di lavoro e lavoratori non possono essere disgiunti dai rapporti di lavoro nel loro complesso e sono necessariamente segnati dal fatto che l'Ispettorato del lavoro si inserisce in un sistema socio-economico diverso da Paese a Paese .
Collaborazione
La collaborazione può essere instaurata in vari modi, in particolare attraverso rapporti diretti o tramite organismi costituiti all'interno dell'impresa per rappresentanza o partecipazione. Altre forme di collaborazione sono praticate su scala dipartimentale o regionale in alcuni paesi, secondo varie procedure.
Rapporti diretti
Una delle funzioni fondamentali dell'ispettorato del lavoro, come descritto nell'articolo 3 della Convenzione ILO n. 81, è fornire informazioni e consigli ai datori di lavoro e ai lavoratori, che possono chiedere agli ispettori le loro opinioni su problemi di loro competenza e anche chiedere loro di agire. I lavoratori possono rivolgere all'ispettorato attraverso le organizzazioni sindacali un reclamo o una richiesta di parere o azione (visitando un posto di lavoro, per esempio); sebbene gli ispettori del lavoro rimangano liberi di agire o meno e di scegliere la forma della loro azione, i lavoratori e le loro organizzazioni hanno una certa iniziativa in materia di controllo.
Rapporti tra ispettorato del lavoro e rappresentativo o partecipativo organi all'interno dell'impresa
Questa è probabilmente la forma di collaborazione più ovvia e regolare. A causa dell'esperienza e della familiarità con il lavoro, i lavoratori sono particolarmente in grado di rilevare i problemi che sorgono nelle condizioni di lavoro, in particolare per quanto riguarda la sicurezza e la salute, e di suggerire rimedi. È normale che vengano consultati e associati nello studio e nella soluzione dei problemi e nelle decisioni che li riguardano. Questi principi, che richiedono dialogo e partecipazione all'interno dell'impresa, richiedono non meno naturalmente uno scambio di informazioni e una collaborazione con l'ispettorato del lavoro.
Uno degli organi più abituali per la partecipazione all'interno dell'impresa è il comitato per la sicurezza e la salute. Questo comitato, che comprende i rappresentanti del datore di lavoro e dei lavoratori, continua nel proprio ambito il lavoro dell'ispettorato del lavoro. I rappresentanti dei lavoratori sono normalmente i più numerosi. I coordinatori del comitato sono generalmente i capi delle imprese oi loro rappresentanti, il che contribuisce a garantire che le decisioni prese dal comitato siano seguite dall'azione. Esperti tecnici, compresi i medici del lavoro e gli addetti alla sicurezza, assistono il comitato se possibile. Per le sue riunioni più importanti il comitato può anche convocare l'ispettore del lavoro e l'ingegnere dei servizi previdenziali. Il comitato per la sicurezza e la salute può e anzi deve effettuare giri e visite molto regolari nei luoghi di lavoro per rilevare pericoli, richiamare l'attenzione della direzione su problemi di sicurezza e salute o rivolgergli reclami su tali questioni, suggerire miglioramenti, verificare le azioni intraprese su decisioni precedenti, svolgere indagini in caso di infortuni sul lavoro e prendere l'iniziativa per introdurre i lavoratori alla prevenzione di base dei rischi professionali e per migliorare le loro conoscenze e rendere tutto il personale dell'impresa, dal vertice della gerarchia al in basso, partecipare alla lotta contro gli infortuni e le malattie professionali.
In molti paesi, i membri del comitato per la sicurezza e la salute hanno il diritto di accompagnare gli ispettori del lavoro nelle loro visite. L'esperienza dimostra che, laddove i comitati per la sicurezza e la salute funzionano bene, la collaborazione con l'ispettorato del lavoro è pratica comune. Altri organi rappresentativi, i comitati o comitati aziendali, che hanno una competenza più ampia, svolgono lo stesso ruolo di estensione. Molti problemi relativi all'applicazione della legislazione del lavoro possono essere risolti in questo modo: si possono trovare soluzioni adeguate che vanno oltre l'applicazione della lettera dei testi, ed è solo nei casi difficili che viene chiamato l'ispettore del lavoro.
In molti paesi, la legislazione prevede la nomina nell'impresa di rappresentanti del personale o delegati di negozio, che si occupano, tra l'altro, delle condizioni di impiego e delle condizioni di lavoro e possono mantenere un dialogo con il datore di lavoro. In questo modo possono essere sollevati tutti i tipi di problemi che altrimenti non verrebbero alla luce. Questi problemi spesso possono essere risolti senza l'aiuto dell'ispettore del lavoro, che interviene solo in caso di difficoltà. In alcuni paesi, i rappresentanti del personale sono incaricati di presentare denunce e osservazioni relative all'applicazione della legislazione all'ispettorato. Gli ispettori hanno spesso il diritto e talvolta l'obbligo di essere accompagnati da rappresentanti del personale durante le loro visite. Altrove, i rappresentanti dei lavoratori devono essere informati delle visite degli ispettori e talvolta anche delle loro osservazioni o conclusioni.
Un compito molto importante dell'ispettorato del lavoro è quello di mantenere condizioni tali che gli organi rappresentativi o partecipativi possano funzionare normalmente. Uno è quello di assicurare il rispetto dei diritti sindacali, la tutela dei rappresentanti dei lavoratori e il buon andamento del lavoro di questi organi, in conformità con le disposizioni di legge. Gli ispettori del lavoro hanno un ruolo molto importante da svolgere nel garantire che gli organi rappresentativi e partecipativi abbiano una reale esistenza e svolgano attività utili, e questo è uno dei principali ambiti in cui possono fornire consulenza.
Partecipazione a compiti di ispezione
In alcuni paesi, la legislazione prevede esplicitamente il coinvolgimento dei rappresentanti dei lavoratori - sindacati, delegati di negozio o rappresentanti eletti - nei compiti di ispezione del lavoro in determinate circostanze.
Consultazione obbligatoria dei sindacati
In Italia, in alcuni casi previsti dalla legge, l'ispettorato del lavoro è tenuto a chiedere il parere delle organizzazioni sindacali prima di adottare un provvedimento. Spesso, inoltre, quando il ministero del lavoro fornisce spiegazioni agli ispettori del lavoro sull'interpretazione e l'applicazione delle leggi, tali spiegazioni vengono comunicate anche alle organizzazioni sindacali attraverso circolari, informative o riunioni. Secondo le indicazioni ministeriali, le visite degli ispettori del lavoro devono essere precedute e seguite da incontri con le organizzazioni sindacali, le quali hanno, inoltre, facoltà di prendere visione dei verbali delle visite. Quest'ultima pratica è seguita in sempre più paesi, spesso richiesta dalla legge, e si è rivelata uno strumento molto efficace contro comportamenti non etici o negligenza da parte di alcuni ispettori.
In Norvegia, la legge del 4 febbraio 1977 sulla protezione dei lavoratori e l'ambiente di lavoro prevede in alcune disposizioni che i servizi ispettivi consentano ai rappresentanti dei lavoratori di esprimere la loro opinione prima che l'ispettorato prenda una decisione.
Partecipazione e intervento diretto dei rappresentanti dei lavoratori
La partecipazione delle parti sociali alle ispezioni è stata rafforzata in vari paesi, soprattutto nei paesi nordici.
In Svezia, la legge sull'ambiente di lavoro del 19 dicembre 1977 prevede l'istituzione di un comitato per la sicurezza che pianifichi e controlli le attività di sicurezza e la nomina di uno o più delegati per la sicurezza dei lavoratori con ampi poteri di ispezione e accesso alle informazioni. Sono autorizzati a ordinare la sospensione del lavoro quando ritengono che una situazione sia pericolosa, in attesa di una decisione dell'ispettorato del lavoro e nonostante l'opposizione del datore di lavoro. Nessuna sanzione può essere inflitta al delegato la cui decisione di sospendere il lavoro non sia confermata dall'ispettore del lavoro e il datore di lavoro non può pretendere alcun indennizzo per la sospensione dal delegato o dall'organizzazione sindacale.
Disposizioni simili sulla nomina e sui doveri dei delegati alla sicurezza compaiono nella legge norvegese del 1977. Questa legge prevede anche l'istituzione, in tutte le imprese con 50 o più dipendenti, di un comitato per l'ambiente di lavoro, che partecipa alla pianificazione e all'organizzazione della sicurezza e può assumere decisioni; il coordinatore di tale commissione paritetica cambia ogni anno, eletto alternativamente dai rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori, ed esprime un voto.
In Danimarca, l'organizzazione dell'ispezione di sicurezza, basata sulla cooperazione tra lavoratori e datore di lavoro nell'impresa, è stata chiarita e rafforzata, conferendo un ruolo maggiore ai rappresentanti sindacali. Il principio di base alla base della legge del 23 dicembre 1975 sul rispetto dell'ambiente di lavoro è che la responsabilità di garantire la sicurezza sul lavoro deve essere decentralizzata e, in ultima analisi, assunta integralmente dall'impresa e che la maggior parte dei problemi può e deve essere risolta lì, senza intervento esterno .
Ruolo dei lavoratori nell'ispezione delle condizioni di lavoro e Ambiente di lavoro: tendenze internazionali
In generale, sembrerebbe che la partecipazione dei lavoratori all'ispezione delle condizioni e dell'ambiente di lavoro continuerà ad aumentare, in particolare nei paesi che hanno introdotto "regimi di autoispezione" o controllo interno, come alcuni paesi nordici . Qualsiasi regime di questo tipo dipende da forti organizzazioni dei lavoratori e dal loro coinvolgimento attivo nel sottostante processo di audit a livello di impresa, che è il fulcro di tale “autocontrollo”. È in questa direzione che si stanno muovendo molte organizzazioni sindacali. La determinazione di queste organizzazioni, qualunque sia la loro inclinazione, a partecipare all'esame e all'applicazione di misure per rendere più umane le condizioni e l'ambiente di lavoro è stata documentata in molti recenti incontri internazionali.
In particolare, è essenziale l'elezione dei rappresentanti per la sicurezza che rappresentino i lavoratori in azienda in tutte le questioni di sicurezza e tutela della salute. Questi funzionari dovrebbero ricevere una formazione adeguata a spese dell'impresa. Dovrebbero avere il tempo necessario per effettuare le ispezioni e avere il diritto di sospendere qualsiasi lavoro che ritengano pericoloso, in attesa della verifica da parte delle autorità pubbliche (in linea di principio, l'ispettorato del lavoro).
La partecipazione dei sindacati alla determinazione dei criteri che regolano l'uso di sostanze e prodotti pericolosi è un altro criterio essenziale. I rappresentanti dei lavoratori dovrebbero avere una reale influenza sul processo di gestione per quanto riguarda l'uso di sostanze pericolose, la scelta dei materiali, l'elaborazione dei metodi di produzione e la protezione dell'ambiente. In generale, i sindacati ei rappresentanti dei lavoratori dovrebbero avere il diritto di partecipare, sia a livello nazionale che sul luogo di lavoro, alla protezione della salute e della sicurezza dei loro membri.
La Convenzione sulla sicurezza e la salute sul lavoro dell'ILO, 1981 e la Raccomandazione (rispettivamente n. 155 e 164) mostrano una tendenza simile. La Convenzione afferma che la sicurezza sul lavoro, la salute sul lavoro e l'ambiente di lavoro devono essere oggetto di una “politica nazionale coerente”, formulata, attuata e periodicamente rivista “in consultazione con le organizzazioni più rappresentative dei datori di lavoro e dei lavoratori”. I due strumenti, che fissano i principi di questa politica e indicano le misure da adottare a livello nazionale e aziendale, invitano gli Stati a garantire l'applicazione delle leggi e dei regolamenti in materia di sicurezza e salute sul lavoro e dell'ambiente di lavoro mediante un adeguato sistema di controllo, per fornire indicazioni a datori di lavoro e lavoratori e per irrogare sanzioni in caso di infrazioni.
Le disposizioni di maggior interesse per l'ispettorato del lavoro e per i funzionari sindacali locali sono quelle relative all'impresa. La Convenzione contiene i seguenti passaggi:
(1) i lavoratori ... cooperano all'adempimento da parte del loro datore di lavoro degli obblighi a lui imposti;
(2) i rappresentanti dei lavoratori nell'impresa collaborano con il datore di lavoro nel campo della sicurezza e della salute sul lavoro;
(3) i rappresentanti dei lavoratori in un'impresa ricevano informazioni adeguate sulle misure adottate dal datore di lavoro per garantire la sicurezza e la salute sul lavoro e possono consultare le loro organizzazioni rappresentative in merito a tali informazioni, a condizione che non divulghino segreti commerciali;
(4)i lavoratori ei loro rappresentanti nell'impresa ricevano una formazione adeguata in materia di salute e sicurezza sul lavoro;
(5) i lavoratori oi loro rappresentanti e, se del caso, le loro organizzazioni rappresentative in un'impresa ... sono abilitati a indagare e sono consultati dal datore di lavoro su tutti gli aspetti della sicurezza e della salute sul lavoro associati al loro lavoro; a tal fine possono essere coinvolti, di comune accordo, consulenti tecnici esterni all'impresa;
(6) un lavoratore segnala immediatamente ... qualsiasi situazione che ha una ragionevole giustificazione per ritenere che presenti un pericolo imminente e grave per la sua vita o la sua salute; fino a quando il datore di lavoro non abbia intrapreso azioni correttive, se necessario, il datore di lavoro non può richiedere ai lavoratori di tornare al lavoro. …
La Raccomandazione (n. 164) che accompagna la Convenzione contiene naturalmente disposizioni molto più complete e dettagliate riguardanti l'intera materia delle condizioni di lavoro e dell'ambiente di lavoro. Specifica, tra l'altro, cosa dovrebbe essere previsto per i rappresentanti dei lavoratori per consentire loro di svolgere il loro compito: formazione, informazione, consultazione, tempo durante l'orario di lavoro retribuito, associazione nelle decisioni e nei negoziati, accesso a tutte le parti del posto di lavoro, possibilità di comunicare con i lavoratori e libertà di rivolgersi agli ispettori del lavoro e di ricorrere a specialisti. I rappresentanti dovrebbero “essere tutelati dal licenziamento e da altre misure pregiudizievoli per loro nell'esercizio delle loro funzioni in materia di sicurezza e salute sul lavoro”.
Le disposizioni della Convenzione e della Raccomandazione nel suo complesso, sulle quali i governi e le parti sociali hanno raggiunto un accordo generale su scala internazionale, sono un indicatore dell'indirizzo generale non solo dell'azione sindacale all'interno dell'impresa in materia di condizioni di lavoro e dell'ambiente di lavoro ma anche del lavoro di ispezione del lavoro.
È chiaro che la cooperazione tra capi d'impresa e lavoratori oi loro rappresentanti si svilupperà parallelamente al rafforzamento della partecipazione dei lavoratori al controllo delle loro condizioni di lavoro. Il ruolo dell'ispettorato del lavoro diventerà allora essenzialmente un ruolo consultivo in un sistema in cui le parti sociali partecipano attivamente. L'ispettorato del lavoro avrà anche il compito di vigilare sul buon funzionamento degli apparati di cooperazione all'interno dell'impresa, senza mai abbandonare la sua funzione di controllo nei casi in cui le violazioni richiedono un controllo o nei luoghi di lavoro, diminuendo senza dubbio ma rimanendo numeroso per qualche tempo (in particolare le piccole e medie imprese) in cui tale cooperazione non è ancora stata definitivamente stabilita. Il controllo esterno dell'ispettorato del lavoro rimarrà indispensabile, anche nei paesi dove il dialogo sociale è più avanzato e la consapevolezza dei rischi professionali più acuta. Rimarrà lo strumento principale per garantire in modo più efficace la protezione dei lavoratori.
Gli scopi dell'ispezione
Esistono molte forme e sistemi diversi di ispezione del lavoro in tutto il mondo. Al di là delle loro differenze, tuttavia, hanno tutti scopi di base comuni che determinano le ampie funzioni di ispezione. Quali sono questi scopi? La Convenzione ILO n. 81, che ha acquisito uno status praticamente universale attraverso la sua ratifica da parte di quasi 120 Stati membri, li definisce all'articolo 3 come segue:
Le funzioni del sistema di ispezione del lavoro sono:
(1) per garantire l'applicazione delle disposizioni legali relative alle condizioni di lavoro e alla protezione dei lavoratori mentre sono impegnati nel loro lavoro, come le disposizioni relative all'orario, ai salari, alla sicurezza, alla salute e al benessere, all'occupazione di bambini e giovani e altre questioni connesse, nella misura in cui tali disposizioni siano esecutive da parte degli ispettori del lavoro;
(2) fornire informazioni tecniche e consulenza ai datori di lavoro e ai lavoratori sui mezzi più efficaci per conformarsi alle disposizioni di legge;
(3) segnalare all'autorità competente vizi o abusi non specificatamente contemplati dalle vigenti disposizioni di legge.
La formulazione è al tempo stesso forte e flessibile e delimita un vasto campo per le attività di ispezione del lavoro. L'obbligo è imposto all'ispettorato del lavoro “per garantire l'applicazione delle disposizioni di legge”. Questi termini sono stati scelti con cura dagli autori della Convenzione, che non hanno voluto parlare semplicemente di “sorvegliare” o “promuovere” l'applicazione delle disposizioni di legge, e affermano chiaramente che è compito degli ispettorati del lavoro ottenere l'effettiva applicazione .
Quali sono queste disposizioni? Secondo la Convenzione, oltre alle leggi e ai regolamenti, includono lodi arbitrali e contratti collettivi a cui è conferita forza di legge e che sono esecutivi da parte degli ispettori del lavoro. Queste disposizioni costituiscono la base comune per l'operato di tutti gli ispettori di un paese e la garanzia per le imprese ei lavoratori contro ciò che è arbitrario, scorretto e ingiusto. Il ruolo degli ispettori del lavoro non è quello di promuovere le proprie idee, per quanto nobili esse siano, ma di vigilare sull'attuazione della legislazione in vigore (cioè di essere lo strumento fedele e attivo delle autorità competenti del proprio paese - il legislatori – nel campo della tutela del lavoro).
Il riferimento alle disposizioni di legge potrebbe sembrare restringere la portata degli ispettori in quanto non sono autorizzati a imporre ogni miglioramento delle condizioni di lavoro che sembra loro auspicabile. Infatti, una delle funzioni dell'ispettorato del lavoro è quella di “segnalare all'autorità competente vizi o abusi non specificatamente contemplati dalle vigenti disposizioni di legge”. Questa funzione ha la stessa priorità della funzione di applicazione della legislazione e fa dell'ispettorato del lavoro uno strumento di sviluppo sociale attribuendogli un diritto di iniziativa nella tutela del lavoro.
La portata dell'ispezione del lavoro varia da paese a paese, con l'estensione e la natura della legislazione in vigore, con i poteri conferiti agli ispettori dallo Stato, e con il campo coperto dal sistema. I poteri degli ispettori possono essere generali e riguardare tutta la legislazione relativa alle condizioni di lavoro e all'ambiente di lavoro; possono invece essere limitati a determinate questioni, ad esempio sicurezza e salute o salari. Il sistema può coprire tutti i settori dell'economia o solo alcuni di essi; può coprire tutto il territorio nazionale o solo parte di esso. La Convenzione n. 81 copre tutte queste situazioni, cosicché i compiti dei servizi ispettivi nazionali possono essere strettamente ristretti o estremamente ampi, a seconda del paese, e comunque soddisfare la definizione internazionale degli scopi dell'ispezione.
Tra le norme internazionali, quelle relative all'ispezione del lavoro appaiono indispensabili per la formulazione, l'applicazione e il miglioramento della legislazione del lavoro. L'ispettorato del lavoro è uno dei motori del progresso sociale, in quanto garantisce l'attuazione delle misure sociali stabilite (a condizione ovviamente che ne abbia i mezzi) e mette in luce i miglioramenti che possono essere apportati.
Le funzioni di ispezione
Si è visto che le finalità dell'ispettorato del lavoro, come sopra definite, sono costituite da tre compiti principali: l'applicazione della legislazione principalmente attraverso la vigilanza, la fornitura di informazioni e consulenza ai datori di lavoro e ai lavoratori e la fornitura di informazioni alle autorità competenti autorità.
Ispezione
L'ispezione si basa essenzialmente su visite nei luoghi di lavoro suscettibili di ispezione e mira, attraverso l'osservazione e il confronto, prima a stabilire la situazione e poi a promuovere (con modalità che saranno discusse in seguito) e ad assicurare concretamente l'applicazione della normativa ai fini della prevenzione .
L'ispezione non deve essere indirizzata alla repressione sistematica delle mancanze: il suo scopo è far applicare la legislazione, non catturare i trasgressori. È tuttavia essenziale che gli ispettori possano, se necessario, ricorrere a misure coercitive redigendo un verbale in vista dell'irrogazione di sanzioni sufficientemente severe da essere dissuasive. Se non ci sono sanzioni o se le sanzioni non producono il risultato desiderato entro un termine ragionevole, gli ispettori del lavoro perdono tutta la loro credibilità e il loro lavoro perde tutta la sua efficacia Questo è particolarmente vero quando l'ispettorato del lavoro deve rivolgersi ai tribunali civili per avvisi di miglioramento e sanzioni.
È ovvio che l'obiettivo dell'ispezione è la protezione futura dei lavoratori attraverso la cessazione di situazioni pericolose o irregolari. Nel campo della sicurezza e della salute, l'ispezione opera in tre fasi. Prima della costruzione di uno stabilimento, dell'allestimento di un impianto o della costruzione di una macchina, ad esempio, assicura, fin dalla fase progettuale, la conformità alla normativa di riferimento. A tale verifica preliminare seguirà il normale sopralluogo effettuato durante le visite presso i luoghi di lavoro. Infine, in caso di infortunio, la vigilanza assumerà la forma di un'indagine volta principalmente ad evitare il ripetersi dell'infortunio.
L'ispezione può assumere varie forme a seconda del sistema di ispezione adottato dal paese e del suo preciso scopo. Nel campo della sicurezza e della salute sul lavoro, l'ispezione si basa principalmente su visite alle officine e ad altri luoghi di lavoro. In quello delle ore di lavoro, dei salari e del lavoro minorile, gli ispettori devono richiedere i registri che l'impresa è tenuta a tenere, e verificarne l'esattezza. In materia di libertà di associazione, gli ispettori devono verificare, secondo le disposizioni di legge, che le elezioni previste si svolgano correttamente, che il sindacato possa svolgere le proprie attività legali e che non vi sia discriminazione nei confronti dei suoi iscritti.
Nella loro attività ispettiva, gli ispettori possono avvalersi di alcune fonti di assistenza (vedi paragrafo precedente sulla collaborazione), sia per comprendere meglio la situazione (organi di vigilanza, periti incaricati, servizi di prevenzione degli infortuni degli enti previdenziali, enti della aziendale come il comitato per la sicurezza e la salute), o per estendere il proprio lavoro (rappresentanti del personale, i predetti servizi di prevenzione, organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori). L'azione degli ispettori è discontinua, e bisogna trovare qualcosa di permanente nell'impresa per portarla avanti.
Informazioni e consigli per datori di lavoro e lavoratori
La funzione di fornire informazioni e consulenza ai datori di lavoro e ai lavoratori ha uno scopo chiaro, secondo le parole della Convenzione n. 81: indicare “i mezzi più efficaci per ottemperare alle disposizioni di legge”. Al pari della funzione ispettiva, contribuisce a garantire l'applicazione della normativa. L'informazione e la consulenza completano l'ispezione, poiché, come osservato in precedenza, il compito dell'ispettore del lavoro non è esclusivamente coercitivo.
Di conseguenza, gli effetti degli atti necessariamente brevi degli ispettori possono perdurare sul posto di lavoro. I consigli e le informazioni fornite dagli ispettori sono quindi rivolti al futuro. Gli ispettori non possono limitarsi a svolgere una sorta di controllo retrospettivo per garantire che tutto sia in ordine: devono dare consigli sulle misure da adottare per garantire la tutela del lavoro, spiegare i requisiti legali relativi al pagamento dei salari, indicare dove e come possono essere effettuati gli esami medici, per dimostrare l'importanza di limitare l'orario di lavoro e per discutere problemi esistenti o potenziali con il datore di lavoro. Autorevole opinione sostiene che gli ispettori che ottengono i migliori risultati sono quelli che dedicano la maggior parte dei loro sforzi all'attività educativa sul posto di lavoro tra la direzione o il suo agente e la rappresentanza dei lavoratori. Questa è una pratica corrente in paesi come la Repubblica Federale di Germania, il Regno Unito, i paesi scandinavi e molti altri.
Per la sua natura educativa, la funzione di fornire informazioni e consigli può esercitare un'influenza al di là del caso in questione e svolgere un ruolo di prevenzione: i suoi effetti possono essere avvertiti su altri casi simili o anche diversi e possono comportare miglioramenti che vanno oltre rispetto ai requisiti di legge.
Informazioni e consigli durante le visite ai luoghi di lavoro
È quasi inevitabile, come più volte rilevato in precedenza, che la funzione ispettiva, che si esplica principalmente durante le visite ai luoghi di lavoro, comporti l'erogazione di informazioni e consigli. Gli ispettori del lavoro devono rispondere a tutte le domande poste dai datori di lavoro, dai loro assistenti o dai rappresentanti dei lavoratori. È altrettanto naturale per loro dare opinioni e spiegazioni. Infatti, l'informazione e la consulenza sono talmente legate alla funzione ispettiva che è difficile distinguerle l'una dall'altra. Tuttavia, il giusto equilibrio tra intervento consultivo e di vigilanza è oggetto di un considerevole dibattito nazionale e internazionale. In genere, è il punto centrale di qualsiasi dichiarazione politica nazionale di applicazione completa e coerente.
Informazioni e consulenza presso gli uffici di ispezione del lavoro
Gli ispettori del lavoro dovrebbero essere facilmente accessibili e le porte dei loro uffici dovrebbero essere spalancate a chiunque desideri consultarli, sottoporre loro un problema o rivolgere loro reclami su determinate situazioni. Il loro atteggiamento dovrebbe essere sempre guidato dalla stessa preoccupazione: promuovere un'osservanza intelligente e più piena delle disposizioni di legge.
Occorre stabilire un collegamento tra queste attività e la gestione delle singole controversie. Questi riguardano di norma l'applicazione delle leggi o dei regolamenti e, in alcuni paesi, occupano gran parte del tempo del personale ispettivo, compreso quello degli ispettori. Il problema posto da attività di questo tipo è stato risolto dalle Convenzioni nn. 81 e 129, che le tollerano solo se non interferiscono con l'effettivo adempimento dei compiti primari degli ispettori o ne pregiudicano l'autorità o l'imparzialità. Un certo numero di paesi ritiene che si tratti di una questione di personale adeguato e che l'organizzazione dovrebbe essere sufficientemente ampia da consentire agli ispettori di svolgere adeguatamente anche le altre loro funzioni.
Attività didattiche
Informare e consigliare sono compiti di natura educativa, in quanto le informazioni e i consigli dati sono destinati non solo ad essere applicati alla lettera in una data situazione, ma anche ad essere compresi e assimilati, ad essere convincenti e, in breve , per avere un effetto ampio e duraturo. L'offerta di informazioni e consigli può assumere anche la forma di corsi, conferenze o colloqui, come suggerito, peraltro, nella Raccomandazione n. legislazione del lavoro e per garantire che sia meglio compresa, meglio accettata e, quindi, meglio applicata. Ad esempio, in Norvegia esiste un comitato nazionale per la formazione composto da rappresentanti del servizio di ispezione del lavoro e dei datori di lavoro e dei lavoratori.
Diffusione delle informazioni
L'ignoranza della legislazione sociale e il mancato riconoscimento del suo scopo sottostante e della sua utilità sono tra i maggiori ostacoli incontrati dall'ispezione del lavoro, in particolare nei paesi in via di sviluppo. Inutile sottolineare la grande utilità di ogni misura che contribuisca a favorire la diffusione delle informazioni sulla legislazione del lavoro. Nulla va trascurato in questo campo, in cui anche le organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori possono svolgere un ruolo importante. Si può qui menzionare il lavoro dei servizi di informazione dell'Health and Safety Executive del Regno Unito, che raccolgono e diffondono una grande quantità di informazioni (sono disponibili una biblioteca, un servizio di documentazione e traduzione, vengono preparati programmi radiofonici e televisivi, organizzate mostre , e così via).
Informare l'autorità competente
Questa funzione è spesso sottovalutata o trascurata. Essa è tuttavia esplicitamente menzionata dalle Convenzioni ILO n. 81 e 129: l'ispettorato del lavoro ha l'obbligo di “portare all'attenzione dell'autorità competente vizi o abusi non specificatamente contemplati dalle vigenti disposizioni di legge”. Questo obbligo imposto all'ispettorato del lavoro nel suo insieme, dagli ispettori più giovani ai loro superiori superiori, completa i termini di riferimento che fanno dell'ispettorato del lavoro un agente attivo per il progresso sociale. La conoscenza degli ispettori dei problemi del lavoro e della situazione dei lavoratori, in particolare per quanto riguarda la tutela garantita ai lavoratori dalle leggi e dai regolamenti sociali, li mette in grado di tenere informate le autorità.
altre funzioni
In molti paesi, ai servizi di ispezione del lavoro sono affidati altri compiti. Le Convenzioni nn. 81 e 129 ammettono tale ipotesi, ma precisano che “gli eventuali ulteriori compiti che possono essere affidati agli ispettori del lavoro non devono essere tali da interferire con l'effettivo adempimento dei loro compiti primari o da pregiudicare... l'autorità e l'imparzialità che sono loro necessarie agli ispettori nei loro rapporti con datori di lavoro e lavoratori”.
Il campo economico
Le questioni economiche e sociali sono spesso strettamente collegate. L'Ispettorato del lavoro, grazie ai contatti che intrattiene con il mondo del lavoro e alle informazioni che raccoglie nel normale svolgimento della propria attività, dispone di una grande quantità di informazioni di carattere sociale (sicurezza e salute sul lavoro, posizione delle lavoratrici e giovani lavoratori, stato dei rapporti di lavoro, stipula e sottoscrizione di contratti collettivi) o di natura economica (numero di imprese, consistenza numerica del personale, ore di lavoro svolte, retribuzioni medie corrisposte nei diversi settori di attività, fabbisogni di manodopera qualificata nei i vari settori economici o aree geografiche, e così via).
Non sorprende che le autorità di molti paesi abbiano pensato di avvalersi di una fonte di informazioni così preziosa, in particolare nell'elaborazione dei piani di sviluppo. L'ispettorato del lavoro, per sua natura obiettivo e serio, può certamente fornire tali informazioni e contribuire così all'amministrazione e allo sviluppo del Paese.
Rapporti di lavoro: conciliazione e arbitrato
Le Convenzioni internazionali non prevedono l'affidamento agli ispettorati del lavoro né della conciliazione né dell'arbitrato. La Raccomandazione dell'Ispettorato del Lavoro, 1947 (n. 81), tuttavia, le esclude esplicitamente, poiché, attuandole, gli ispettori del lavoro mettono a rischio la loro indipendenza e imparzialità. La conciliazione e l'arbitrato non vengono quindi trattati in questa sede. In molti Paesi, tuttavia, queste funzioni, in particolare la conciliazione, sono di fatto affidate ai servizi di ispezione del lavoro. Dall'adozione della Raccomandazione n. 81 nel 1947, questa questione ha sempre suscitato discussioni. La Raccomandazione dell'Ispettorato del Lavoro (Agricoltura), 1969 (n. 133), inoltre, è meno definita della Raccomandazione n. esistono ai fini della conciliazione.
Tutela dei rappresentanti dei lavoratori
La Convenzione dei rappresentanti dei lavoratori del 1971 (n. 135), integrata dalla Raccomandazione n. 143 dello stesso anno, prevede che
I rappresentanti dei lavoratori nell'impresa godono di un'effettiva tutela contro ogni atto pregiudizievole per loro, compreso il licenziamento, in ragione della loro qualità o attività di rappresentanza dei lavoratori o dell'appartenenza sindacale o della partecipazione ad attività sindacali, nella misura in cui agiscono in conformità con leggi esistenti o contratti collettivi o altri accordi concordati congiuntamente.
Alcuni paesi richiedono ai datori di lavoro di ottenere un accordo sindacale o un'autorizzazione del tribunale prima di poter licenziare un rappresentante dei lavoratori. In altri paesi, tra cui la Francia e i paesi di tradizione amministrativa francese, il licenziamento di sindaci o rappresentanti eletti del personale è subordinato all'autorizzazione dell'ispettorato del lavoro (a meno che il consiglio di fabbrica non sia d'accordo, ovviamente un evento estremamente raro) . Nel prendere le loro decisioni gli ispettori del lavoro devono cercare di stabilire se le colpe imputate dai datori di lavoro ai rappresentanti dei lavoratori siano o meno legate alla loro attività sindacale, così come definita dalla legge e dalla giurisprudenza. In tal caso, rifiuteranno il licenziamento; in caso contrario, lo consentiranno (a condizione, ovviamente, che le accuse contro le persone interessate siano sufficientemente gravi).
Supervisione in materia di lavoro
In molti paesi, soprattutto quelli che seguono il sistema amministrativo francese, i servizi di ispezione del lavoro svolgono un ruolo importante nel campo del lavoro, in particolare nel controllo delle cessazioni del rapporto di lavoro. In Francia, in caso di richiesta di risoluzione collettiva, gli ispettori del lavoro hanno il compito di verificare il modo in cui è stata seguita la procedura di consultazione, la fondatezza delle motivazioni addotte per giustificare le risoluzioni e l'entità delle misure di risoluzione essere preso per il reinsediamento e il risarcimento. Dopo aver esaminato la situazione patrimoniale dell'impresa o il mercato del lavoro, l'ispettore del lavoro può teoricamente rifiutare le risoluzioni (in realtà, ciò sembra avvenire solo nel 5% circa dei casi).
Sempre nel campo del lavoro, gli ispettori del lavoro sono spesso incaricati di garantire il rispetto del principio di non discriminazione durante l'assunzione o il licenziamento (divieto di qualsiasi discriminazione basata su fattori quali razza, sesso, religione, opinioni politiche, nazionalità e situazione familiare ). Vigilano sull'attività delle agenzie di lavoro interinale per prevenire gli effetti negativi che lo sviluppo di forme precarie di lavoro, in particolare il lavoro interinale, può avere sui lavoratori dipendenti. I problemi economici e la disoccupazione che prevalgono in molti paesi portano ad un aumento dei controlli relativi alla lotta contro il lavoro clandestino e alla regolamentazione del lavoro straniero o degli straordinari, ad esempio.
Funzioni varie
All'ispettorato del lavoro possono essere affidati compiti diversi da quelli sopra menzionati, come la vigilanza sulla protezione dell'ambiente dall'inquinamento da parte delle imprese, o sulla prevenzione degli incendi nei locali aperti al pubblico. Tali funzioni, che talvolta solo l'ispettorato del lavoro è in grado di svolgere, non sono di sua diretta competenza e non devono interferire con le sue principali funzioni di tutela dei lavoratori nell'impresa.
I diversi sistemi di ispezione
I servizi di ispezione del lavoro differiscono da paese a paese, ma è possibile distinguere due sistemi principali: quelli che coprono tutti i settori di attività e quelli che hanno dipartimenti specializzati per ogni settore (minerario, agricolo, manifatturiero, trasporti e così via). Lo scopo dell'ispezione può anche variare con il servizio di ispezione: sicurezza e salute, condizioni di lavoro, salari e rapporti di lavoro. Parimenti si può distinguere tra i sistemi i cui funzionari applicano le disposizioni di legge in tutti i campi coperti e quelli che hanno sezioni specializzate in funzione della finalità del controllo. In alcuni paesi, alcuni compiti di ispezione sono affidati alle comunità locali, ei paesi con un'industria mineraria hanno generalmente un sistema speciale per questo settore.
Struttura dei sistemi
Competenza per quanto riguarda il settore di attività
In alcuni paesi esiste un unico sistema di ispezione del lavoro competente per tutti i settori di attività economica. Se si trascura l'estrazione mineraria, che in quasi tutti i paesi è di competenza del ministero corrispondente (ci sono eccezioni: il Messico, ad esempio), questo sistema si trova in paesi europei come il Lussemburgo, la Spagna o la Svizzera. Si trova anche in molti paesi africani e asiatici. I paesi francofoni dell'Africa, ad esempio, dispongono di sistemi di ispezione che dipendono dal ministero del lavoro e coprono tutti i rami di attività.
Il vantaggio di questo sistema è quello di fornire all'ispettorato e, soprattutto, al ministero del lavoro, una visione d'insieme dei diversi settori, essendo spesso simili i problemi di tutela dei salariati. Inoltre, nei paesi con risorse limitate, questo sistema consente di ridurre il numero di visite necessarie per supervisionare diverse attività. In altri paesi esiste un servizio di ispezione specializzato per ogni settore di attività, che dipende dal ministero interessato.
Alla fine del diciannovesimo secolo, la maggior parte dei paesi europei disponeva di un organo per trattare questioni di legislazione del lavoro, generalmente annesso a un ministero, come il ministero dell'interno o il ministero dell'industria e del commercio. Negli anni precedenti la prima guerra mondiale furono istituiti ministeri autonomi del lavoro con il compito di far rispettare la legislazione del lavoro attraverso una pubblica amministrazione specializzata. Ciò spiega perché, in alcuni rami di attività, la vigilanza sull'osservanza delle leggi a tutela dei lavoratori sia rimasta tra le funzioni del dipartimento ministeriale precedentemente competente.
Tra questi due estremi - un unico sistema ispettivo sotto un unico ministero competente a trattare tutti i settori di attività e molti servizi settoriali specializzati che dipendono da più ministeri - esistono sistemi intermedi in cui un servizio ispettivo si occupa solo di pochi settori o più servizi ispettivi rientrare in un unico e medesimo ministero.
Da diversi anni si sta sviluppando la tendenza a raggruppare i servizi ispettivi sotto il controllo di un'unica autorità, generalmente il ministero del lavoro, sia perché i problemi che si presentano nella maggior parte dei settori sono molto simili se non identici, sia perché ciò rende più amministrazione efficiente e più economica. Un sistema unificato e integrato aumenta le opportunità aperte al governo nella prevenzione dei rischi professionali e nella tutela legale dei lavoratori.
Nel 1975, la Francia ha unificato i principali servizi ispettivi, l'insieme dell'organismo interministeriale così istituito essendo disciplinato da condizioni di servizio identiche, di competenza del ministero del Lavoro. Nel 1975, anche il Regno Unito ha deciso di raggruppare i suoi servizi di ispezione sanitaria e di sicurezza (c'erano stati sette servizi distinti sotto cinque diversi ministeri) sotto l'Health and Safety Executive. Con la creazione di questo Esecutivo sono entrati a far parte l'Ispettorato di fabbrica, gli altri servizi ispettivi (e successivamente anche quelli per lo sfruttamento degli idrocarburi e dei trasporti pubblici), il Servizio di consulenza medica del lavoro e altri organismi ufficiali che svolgono attività di prevenzione. di un unico ente facente capo ad un unico ministero, il Dipartimento del Lavoro. (Tuttavia, questo dipartimento è stato sciolto nel 1995 e l'ispezione del lavoro ora rientra nel dipartimento dell'ambiente, una tendenza che può essere osservata anche in altri paesi, ad esempio in Germania). condizioni a fronte di legislazioni sempre più complicate ha portato anche altri Paesi ad affidare la vigilanza sull'efficacia delle leggi in materia di tutela del lavoro ad un unico organismo di controllo, generalmente di competenza del ministero del lavoro.
Competenza per quanto riguarda lo scopo dell'ispezione
I servizi di ispezione del lavoro sono responsabili di garantire il rispetto delle disposizioni legali in molti campi: salute e sicurezza, condizioni di lavoro, salari e rapporti di lavoro.
In alcuni paesi, ad esempio Belgio, Italia e Regno Unito, il sistema di ispezione include servizi specializzati in base allo scopo dell'ispezione. In Belgio sono presenti i seguenti servizi: un ispettorato tecnico per la prevenzione e la sicurezza nelle imprese; un ispettorato medico, che si occupa di salute e igiene; un ispettorato che si occupa della legislazione sociale, che si occupa delle condizioni di lavoro (salario, orario di lavoro e così via); un ispettorato per vigilare sul pagamento dei contributi sociali; e funzionari che si occupano di questioni di rapporti di lavoro. In sistemi di questo tipo, sebbene i diversi servizi siano specializzati in campi particolari, sono generalmente competenti per tutti i settori economici.
La specializzazione degli ispettori del lavoro è un tentativo di rispondere alla crescente complessità dei compiti di ispezione. I sostenitori della specializzazione sostengono che un ispettore non può possedere conoscenze sufficienti per affrontare tutti i problemi della tutela dei lavoratori. La specializzazione è tale in alcuni paesi che le condizioni di lavoro, nel senso ampio del termine, possono rientrare in quattro o cinque tipi di controllo nella stessa impresa.
Altri paesi, tuttavia, hanno un unico sistema in base al quale i funzionari sono competenti per tutte le questioni relative all'ispezione del lavoro. Questa è la situazione in Austria, Germania e nei paesi francofoni dell'Africa, per esempio; quest'ultimo, per ovvi motivi, non ha intrapreso la costosa organizzazione di più organismi specializzati e ha quindi un unico ispettorato alle dipendenze del ministero del lavoro. In tali casi, l'ispettorato è responsabile di tutti i compiti che devono essere svolti nell'impresa, essendo l'ispettore o il supervisore l'unico rappresentante del ministero a occuparsene.
Questo sistema ha il vantaggio di fornire agli ispettori una visione completa dei problemi del lavoro, che sono spesso interdipendenti, ed evita una proliferazione di ispezioni e una mancanza di coordinamento; ma c'è da chiedersi fino a che punto gli ispettori possano svolgere un programma così vasto vista la crescente complessità dei problemi giuridici e tecnici.
Esiste una soluzione intermedia, consistente in un sistema in cui gli ispettori del lavoro sono competenti in molti campi ma hanno conoscenze tecniche sufficienti per riconoscere le situazioni di pericolo e chiamare specialisti in medicina, ingegneria e chimica, come previsto dalla Convenzione n. 81. Questa è la situazione in Francia. Un altro esempio è fornito dal Regno Unito, dove gli ispettori generali nel campo della sicurezza e della salute si rivolgono a ispettori specializzati in settori molto tecnici (elettricità, chimica, energia atomica) quando sorgono problemi particolari. L'ispezione del lavoro ha quindi la tendenza a diventare multidisciplinare; in Danimarca e in altri paesi nordici, oltre che nei Paesi Bassi, è diventata addirittura multidisciplinare, con squadre ispettive distrettuali composte da ispettori (che hanno ricevuto una formazione tecnica), ingegneri, medici, psicologi, avvocati ed ergonomi. L'introduzione di gruppi multidisciplinari consente ai coordinatori di avere una visione d'insieme dei vari aspetti delle condizioni di lavoro e di basare le proprie decisioni su una sintesi delle opinioni espresse. Il costo di una tale organizzazione è elevato, ma è molto efficace, a condizione che il lavoro dei vari specialisti sia coordinato in modo soddisfacente.
L'unione di servizi ispettivi esistenti in un certo numero di paesi, o almeno il più stretto coordinamento delle loro attività, può essere spiegato dalle strette relazioni tra i diversi aspetti delle condizioni di lavoro. Tali misure soddisfano i desideri sia dei funzionari preposti alla vigilanza che dei lavoratori e dei sindacati. I lavoratori alle prese con difficoltà non vedono perché dovrebbero prendere contatto con più funzionari, ciascuno competente a trattare un diverso aspetto del problema, ea spiegare ripetutamente la loro situazione, magari con un grande spreco di tempo di lavoro. La preoccupazione dei sindacati è quella di migliorare l'efficacia dell'ispezione del lavoro e di facilitare i contatti tra essa ei loro membri.
Funzioni delle comunità locali
Alcuni Stati fanno ancora appello alle comunità locali per aiutare i servizi di ispezione del lavoro a svolgere i loro compiti o anche per svolgere funzioni ispettive al posto dei servizi statali.
Ad esempio, in Svezia, la legge sull'ambiente di lavoro del 19 dicembre 1977 ha affidato l'applicazione delle sue disposizioni e dei regolamenti emanati in base ad essa al Consiglio per la protezione dei lavoratori e al servizio di ispezione del lavoro, sotto la supervisione e la direzione di questo Consiglio. La legge invita ogni comune, d'intesa con l'ispettorato del lavoro, a nominare uno o più funzionari di controllo per assistere l'ispettorato nell'espletamento dei suoi compiti, generalmente controllando le imprese che impiegano meno di dieci persone e non utilizzano macchinari. Tutti i comuni devono presentare una relazione annuale al servizio di controllo sul modo in cui tale controllo è stato esercitato.
In particolare in Italia, la legge del 23 dicembre 1978 di riforma del sistema sanitario ha decentrato la responsabilità della sanità pubblica, comprese l'igiene e la sicurezza sul lavoro, alle autorità sanitarie regionali e locali. Le unità sanitarie locali, designate dalle autorità comunali, si occupano di tutto ciò che riguarda la sanità pubblica: amministrazione ospedaliera, organizzazione dei servizi sanitari locali, salute e sicurezza nelle imprese e così via. Tale riforma sottrae quindi all'ispettorato del lavoro, servizio statale di competenza del Ministero del lavoro, la funzione per la quale era stato originariamente istituito.
Il trasferimento delle funzioni precedentemente svolte dall'ispettorato del lavoro in materia di sicurezza e salute alle unità sanitarie locali ha comportato la creazione di due ispettorati del lavoro: uno di competenza del Ministero del Lavoro, che continua a vigilare sull'applicazione della normativa sociale e normative (retribuzioni, ore di lavoro, ferie retribuite e così via) e per svolgere alcuni compiti relativi alla sicurezza e salute (verifica delle radiazioni ionizzanti, vigilanza sulle ferrovie in collaborazione con i funzionari delle ferrovie e così via) e un altro competente per si occupa della maggior parte delle questioni di sicurezza e salute, che è parte integrante del Servizio Sanitario Nazionale e fa capo agli enti municipali, cioè alle unità sanitarie locali.
In Uganda, un'importante spinta al decentramento ha portato anche l'ispettorato del lavoro, ma non l'ispettorato di fabbrica, sotto la diretta responsabilità delle autorità locali (distrettuali). Questi pochi esempi sono, tuttavia, eccezioni e non costituiscono la regola. Inoltre, sollevano seri dubbi sulla compatibilità con importanti standard delle pertinenti Convenzioni dell'OIL (in particolare la Convenzione n. 81, articolo 4), che stabiliscono che l'ispezione del lavoro dovrebbe essere posta sotto un'autorità centrale.
Ispezione del lavoro nelle miniere
Quasi tutti i paesi con un'industria mineraria hanno un sistema di ispezione per questo settore basato sul sistema in vigore da diverse generazioni nei vecchi paesi minerari d'Europa: Belgio, Francia, Repubblica federale di Germania e Regno Unito.
I sistemi esistenti hanno due caratteristiche principali in comune. Mentre la supervisione delle condizioni di lavoro in superficie rimane di competenza dell'ispettorato del lavoro, l'ispezione della sicurezza e della salute nel sottosuolo, tranne che in alcuni paesi (ad esempio, il Messico), è di competenza degli ingegneri minerari, che formano un organismo specializzato . Inoltre, tutti questi sistemi associano delegati dei minatori, più o meno strettamente e con poteri diversi, all'ispezione del lavoro in cantiere.
Poteri e doveri degli ispettori del lavoro
Potenze
Diritto di libero ingresso e indagine
Il primo potere dell'ispettore - senza il quale ci sarebbe ovviamente poca ispezione - è quello di visitare le imprese. Le disposizioni della Convenzione n. 81 (ripetute nella Convenzione n. 129, che si applica all'agricoltura) riguardo a questo potere sono le seguenti:
Gli ispettori del lavoro muniti di adeguate credenziali sono abilitati:
(1) entrare liberamente e senza preavviso a qualsiasi ora del giorno o della notte in qualsiasi luogo di lavoro soggetto a ispezione;
(2) entrare di giorno in qualsiasi locale che possano avere ragionevole motivo di ritenere suscettibile di ispezione.
Durante la stesura degli standard internazionali, c'è stata una forte opposizione all'istituzione del diritto di accesso ai luoghi di lavoro. Non sono mancati ostacoli neanche all'incorporazione di questo diritto negli ordinamenti nazionali. In particolare, è stato sostenuto che si trattava di una violazione inaccettabile del diritto di proprietà. La possibilità di entrare negli stabilimenti in qualsiasi momento è stata oggetto di particolari resistenze, ma è del tutto evidente che gli ispettori possono accertare l'assunzione irregolare di lavoratori, ove esistente, solo effettuando accertamenti in orari inconsueti. In pratica, il diritto di ingresso è normale in tutti i paesi con servizi di ispezione.
Questa questione (e altre relative ai poteri di ispezione) è stata ancora una volta oggetto di un intenso dibattito nella sessione del 1995 della Conferenza internazionale del lavoro, che ha affrontato la questione dell'ispezione del lavoro nel settore dei servizi non commerciali. La Conferenza ha adottato un “Protocollo per estendere la Convenzione n. 81” a tale settore, e ha sostanzialmente ribadito i poteri fondamentali degli ispettori, pur ammettendo alcune eccezioni e restrizioni, ad esempio per motivi di sicurezza nazionale o alla luce di specifiche esigenze operative, per luoghi di lavoro sotto l'autorità delle forze armate, dei servizi di polizia, dei servizi penitenziari, dei vigili del fuoco e di altri servizi di soccorso e così via (vedere gli articoli da 2 a 4 del Protocollo del 1995 in ILO 1996).
Ai sensi delle Convenzioni n. 81 e 129, gli ispettori devono essere autorizzati “a compiere qualsiasi esame, prova o indagine che ritengano necessario per accertarsi che le disposizioni di legge siano rigorosamente osservate”, il che implica, secondo le parole del due strumenti, il diritto di interrogare, da solo o in presenza di testimoni, il datore di lavoro o il personale, il diritto di esigere l'esibizione di libri, registri o altri documenti la cui conservazione è prescritta da leggi o regolamenti nazionali, e il diritto di diritto di prelevare campioni a fini di analisi. Questi diritti sono generalmente riconosciuti, anche se in alcuni paesi possono essere imposte restrizioni alla consultazione dei documenti finanziari.
Sembra quindi che, salvo rare eccezioni, i poteri di vigilanza degli ispettori siano accettati e non incontrino più nette opposizioni. La possibilità di ricorrere alle forze dell'ordine, prevista dalla maggior parte delle leggi, è senza dubbio un deterrente sufficiente, a condizione che sia stata stabilita una procedura efficace in tal senso tra i diversi ministeri interessati.
Questi poteri, ovviamente, sono soggetti alle stesse limitazioni di tutti gli altri. Se esercitati indiscriminatamente, potrebbero alla fine produrre un risultato opposto a quello desiderato. Questi diritti sono riconosciuti agli ispettori in modo che possano esercitarli in modo intelligente e, come l'esperienza ha dimostrato, la loro capacità di farlo dipende in gran parte dalla qualità della loro formazione.
Poteri di ingiunzione
La Convenzione n. 81 afferma che “Gli ispettori del lavoro devono essere autorizzati a prendere provvedimenti al fine di rimediare a difetti riscontrati negli impianti, nella disposizione o nei metodi di lavoro che possono avere ragionevole motivo di ritenere costituiscano una minaccia per la salute o la sicurezza dei lavoratori”. Questa disposizione è ripetuta quasi con le stesse parole nella Convenzione n. 129, che riguarda anche l'uso di sostanze pericolose, a causa, senza dubbio, dell'uso sempre più diffuso di sostanze chimiche in agricoltura.
Se l'ispettorato del lavoro fosse sprovvisto dei mezzi per sanare situazioni irregolari riscontrate nelle imprese, la sua efficacia sarebbe ovviamente limitata. È in gran parte dalla reale portata di questi poteri, dal modo in cui vengono esercitati e dalle conseguenze degli avvertimenti e degli ordini che si può misurare l'efficacia dei servizi ispettivi.
Sebbene le due Convenzioni, così come il Protocollo, sottolineino l'importanza in linea di principio dei poteri di ingiunzione, entrambe lasciano ai governi un certo margine di manovra. Dopo aver previsto che gli ispettori “hanno il potere di impartire o far impartire ordini” che richiedano l'adozione dei necessari provvedimenti, modifiche da effettuare entro un determinato termine o provvedimenti con efficacia esecutiva immediata, proseguono disponendo che, ove ciò procedura non è compatibile con la prassi amministrativa o giudiziaria dello Stato, gli ispettori possono “rivolgersi all'autorità competente per l'emanazione di ordinanze o per l'avvio di provvedimenti con efficacia esecutiva immediata”. Si doveva tener conto dell'impossibilità, in base alle costituzioni di alcuni Stati, di affidare tali poteri ad un'autorità amministrativa. I poteri degli ispettori tendono quindi a variare da Paese a Paese anche negli Stati che hanno ratificato la Convenzione ILO n. 81.
Al fine di “rimediare ai vizi riscontrati”, l'ispettore può o redigere un'ordinanza che concede al datore di lavoro un determinato termine per rettificare le cose o richiedere l'adozione di provvedimenti immediati in caso di pericolo imminente. Quest'ultimo potere è a disposizione degli ispettori in un numero sempre maggiore di paesi: si possono citare il Belgio, la Repubblica federale di Germania, il Giappone, il Regno Unito, i paesi scandinavi, il Sudafrica e molti altri che hanno riformato la loro legislazione sulla sicurezza e salute sul lavoro negli anni '1980 e nei primi anni '1990. In altri paesi, tali misure possono ancora dover essere ordinate dai tribunali; ma il tempo necessario al tribunale per emettere la sua decisione e per l'esecuzione di tale decisione provoca un ritardo durante il quale può verificarsi un incidente. Inoltre, i giudici dei tribunali civili spesso non sono particolarmente formati in materia di protezione del lavoro e spesso risultano insensibili alle violazioni; le multe tendono ad essere basse; e questi e molti altri fattori che tendono a minare l'autorità degli ispettorati hanno rafforzato la tendenza a passare dai procedimenti giudiziari per violazioni anche minori, compresi i procedimenti penali, ai procedimenti amministrativi sui quali gli ispettorati hanno un controllo più efficace. Per ridurre questo ritardo, alcuni paesi hanno istituito una procedura d'urgenza che consente all'ispettore di rivolgersi in qualsiasi momento al giudice delegato, anche in patria, per un'ordinanza con efficacia esecutiva immediata.
Diritto di ricorso
È ovvio che le decisioni obbligatorie prese dall'ispettore sono generalmente soggette a un diritto di appello da parte del datore di lavoro, poiché dovrebbe essere prevista la prevenzione o la rettifica di tutti i possibili abusi. I ricorsi, di regola, sono sospensivi nei confronti delle ordinanze aventi termine, ma non sospensivi nei confronti delle ordinanze di immediata efficacia esecutiva, in considerazione del pericolo imminente cui sono diretti.
Azioni intraprese in caso di infrazioni
“Le persone che violano o trascurano di osservare le disposizioni di legge poste in essere dagli ispettori del lavoro sono passibili di avviare procedimenti legali senza preavviso”. Questo rigoroso principio stabilito nella Convenzione n. 81 e ripetuto nella Convenzione n. 129 è, tuttavia, temperato in due modi. In primo luogo, “le leggi o i regolamenti nazionali possono prevedere eccezioni nei casi in cui è necessario dare preavviso per l'adozione di misure correttive o preventive”. In secondo luogo, “sarà lasciato alla discrezionalità degli ispettori del lavoro dare avvertimenti e consigli invece di avviare o raccomandare procedimenti”.
La seconda di queste disposizioni lascia agli ispettori piena libertà di scelta. In ogni caso, devono determinare quali mezzi - consigli, avvertimenti o procedimenti legali - assicureranno al meglio il rispetto della legge. La scelta deve accordarsi con un piano che essi hanno appositamente adattato alla natura dell'impresa e con una sequenza di obiettivi ordinati per importanza.
Se gli ispettori decidono in merito a procedimenti legali, possono adire i tribunali stessi (come nei paesi di tradizione amministrativa britannica) o raccomandare procedimenti legali al pubblico ministero o alla magistratura (questa è la situazione più comune). Gli ispettori del lavoro redigono quindi rapporti, che vengono trattati come autentici, a seconda del paese, fino a quando non vengono smentiti o fino a quando la loro autenticità non viene contestata dinanzi ai tribunali.
Le Convenzioni nn. 81 e 129 affermano che “adeguate sanzioni per le violazioni delle disposizioni di legge ... devono essere previste dalle leggi o dai regolamenti nazionali ed effettivamente applicate”. Sebbene tutte le leggi nazionali prevedano sanzioni per le violazioni, troppo spesso queste non sono “adeguate”. Le sanzioni pecuniarie, il cui ammontare è spesso fissato al momento dell'adozione delle relative disposizioni di legge e rimangono immutate per anni, sono così lievi da avere un valore deterrente pressoché nullo. Se il giudice pronuncia la reclusione, si tratta generalmente di una pena sospesa, ma la pena può essere eseguita in caso di recidiva. I tribunali hanno sempre piena discrezionalità. Qui deve essere chiaramente riconosciuto che la volontà di un governo di far rispettare le leggi ei regolamenti che tutelano i lavoratori può essere giudicata dal peso delle sanzioni previste e dal modo in cui sono applicate dai tribunali.
L'opposizione all'espletamento dei compiti di ispezione del lavoro o la contestazione dell'autorità dello Stato è generalmente severamente punita dalle leggi e dai regolamenti nazionali, che devono inoltre prevedere la possibilità di ricorrere alle forze dell'ordine. In effetti, è raro che i capi d'impresa pratichino tattiche ostruttive.
obblighi
Imparzialità
Secondo le Convenzioni n. 81 e 129, agli ispettori del lavoro “deve essere vietato avere qualsiasi interesse diretto o indiretto nelle imprese sottoposte alla loro vigilanza”. Nella maggior parte dei paesi, questo divieto è stabilito nelle condizioni di servizio dei dipendenti pubblici e in disposizioni speciali.
Segreto professionale
Gli ispettori “sono tenuti, sotto pena di adeguate sanzioni o provvedimenti disciplinari, a non rivelare, anche dopo la cessazione dal servizio, segreti di fabbricazione o commerciali o procedimenti di lavorazione di cui vengano a conoscenza nell'esercizio delle loro funzioni”. Gli ispettori sono generalmente tenuti al segreto a causa del loro status di dipendenti pubblici, in conformità con le disposizioni legali applicabili alla funzione pubblica. Questo obbligo è spesso incluso nell'impegno scritto che devono sottoscrivere o nel giuramento che devono prestare al momento dell'assunzione delle loro funzioni. Promettono di osservare il segreto, non solo per il periodo del loro impiego, ma per tutta la vita.
Discrezione per quanto riguarda la fonte dei reclami
Gli ispettori "devono trattare con assoluta riservatezza la fonte di qualsiasi reclamo e non devono dare alcuna indicazione al datore di lavoro o al suo rappresentante che è stata effettuata una visita di ispezione in conseguenza del ricevimento di tale reclamo". Tale obbligo nasce dalla duplice preoccupazione di tutelare i lavoratori che hanno sporto denuncia e di rendere più efficace l'operato dell'ispettore. È vincolante. Come gli obblighi precedenti, è generalmente oggetto di una norma di legge o di una clausola nelle condizioni di servizio degli ispettori e compare normalmente negli impegni che questi assumono al momento del giuramento.
Indipendenza degli ispettori
Ciò comporta sia un obbligo a carico degli ispettori sia una garanzia loro accordata. Le Convenzioni nn. 81 e 129 prevedono che “il personale ispettivo è composto da pubblici ufficiali il cui statuto e condizioni di servizio siano tali da garantire stabilità di impiego e indipendenza da mutamenti di governo e da indebite influenze esterne”, come ad esempio quelli che certi capi d'impresa senza scrupoli o certi elementi politici potrebbero tentare di esercitare.
Ispezione preventiva del lavoro
Alla fine del Novecento, molte istituzioni nel campo del lavoro e delle politiche sociali nate spesso, come l'ispettorato del lavoro, nell'Ottocento, molto preoccupate e interessate alla funzione di prevenzione, stanno attraversando una profonda, rapida e drammatica i cambiamenti. Questi cambiamenti sono dovuti a una combinazione di fattori interni ed esterni: politici, sociali, economici, amministrativi e tecnologici. Avranno un profondo impatto sul rispettivo ruolo, portata e funzioni di queste istituzioni, sulle loro relazioni reciproche e con i loro principali clienti mentre si dirigono verso il ventunesimo secolo. È necessario comprendere e analizzare la natura di questi cambiamenti, il modo in cui influenzano la capacità, le prestazioni, l'impatto e le relazioni dei principali attori e la realtà sociale in cui operano.
La prevenzione nel contesto della protezione del lavoro, e il ruolo dell'ispettorato del lavoro in questo senso, sono menzionati in numerose norme internazionali del lavoro (ad esempio, Convenzioni ILO n. 81, 129, 155, 174 e altre). Tuttavia, gli strumenti in materia di ispezione del lavoro (Convenzioni nn. 81 e 129 e Raccomandazioni nn. 81, 82 e 133), pur tendendo e promuovendo in generale principi di prevenzione, affrontano specificamente la questione solo nella fase pre-lavorativa (cfr. paragrafi da 1 a 3 della Raccomandazione n. 81 e paragrafo 11 della Raccomandazione n. 133).
Dall'adozione di queste norme sull'ispezione del lavoro (di cui in particolare la Convenzione n. 81 sull'ispezione del lavoro nel commercio e nell'industria ha acquisito carattere universale attraverso la sua ratifica da parte di quasi 120 Stati membri dell'ILO), il concetto di prevenzione è sostanzialmente cambiato. Parlare di prevenzione implica prima di tutto uno sforzo deciso per evitare incidenti, incidenti, dispute, conflitti e così via. Tuttavia, ciò che è avvenuto ed è stato oggetto di interventi e sanzioni è molto più facilmente documentabile, misurabile e valorizzabile rispetto a ciò che è stato evitato. Come si misurano il numero e l'effetto degli incidenti che non si sono verificati? E come si mostrano prove di efficacia ed efficienza come risultato e come prova di successo?
Oggi, l'orientamento preventivo come paradigma di politica sociale e del lavoro mira all'obiettivo generale di consentire agli individui di condurre una vita lunga, produttiva e sana, e quindi anche di ridurre i costi in crescita esponenziale per i diversi elementi della sicurezza sociale per gli individui, per le imprese e alla società. Inoltre, la prevenzione nel mondo del lavoro è sempre più identificata non solo come vantaggio di breve periodo ma come sostegno e sostegno della capacità lavorativa, della produttività e della qualità, della sicurezza del lavoro e così via, ed è quindi sempre più vista come un presupposto decisivo per un individuo a condurre una vita dignitosa nella società. La prevenzione è quindi definita come un concetto olistico "aperto" o pluralistico volto a evitare una molteplicità di rischi sociali, tecnici, medici, psicologici, economici e di altro tipo, e la cui efficacia dipende sempre più dal riconoscimento, dall'analisi e dalla considerazione di indicatori precoci.
La considerevole esperienza dell'ILO in collaborazione con i suoi costituenti mondiali nell'ultimo decennio mostra che il passaggio da un concetto relativamente rigido di controllo reattivo a uno di prevenzione preventiva porta invariabilmente a progressi sostanziali nelle attività di amministrazione del lavoro e nei risultati ottenuti. Ma questo corpus di esperienze ha anche mostrato le difficoltà nel realizzare questa indispensabile evoluzione e nel mantenere il suo orientamento contro una moltitudine di diversi fattori di impedimento.
Inoltre, l'efficacia di qualsiasi politica di prevenzione richiede la partecipazione di tutti i soggetti e dei soggetti direttamente interessati. Deve quindi passare spesso attraverso il coinvolgimento delle rappresentanze organizzate delle parti sociali e il loro impegno in eventuali iniziative di questo tipo. Gli obiettivi di prevenzione perseguiti devono, inoltre, essere pienamente integrati nel sistema di obiettivi delle imprese interessate. Ciò a sua volta include la partecipazione attiva, anzi la leadership, del management. Tali condizioni sono lungi dall'essere soddisfatte in tutto il mondo o addirittura nelle economie di mercato industrialmente più avanzate.
In aggiunta a ciò, i vincoli di bilancio che ora gravano sui governi di tutto il mondo (sia nei paesi in via di sviluppo che in quelli sviluppati), e quindi sui mezzi a disposizione delle amministrazioni del lavoro e dei loro servizi sul campo e dell'ispettorato del lavoro (anzi spesso in misura sproporzionata), rischiano di compromettere o indebolire tali (ri)orientamenti di policy, in quanto sono, almeno inizialmente, dispendiosi in termini di tempo e risorse e, come già detto, difficili da misurare e quindi da giustificare.
Tuttavia, nei paesi industrializzati i costi economici e sociali della non prevenzione stanno crescendo ovunque, a livelli finanziariamente insostenibili e politicamente inaccettabili. A ciò va aggiunto il crescente riconoscimento della generale insufficienza di interventi correttivi ex post factum. Ciò ha portato alla conclusione che gli elementi preventivi di qualsiasi sistema di protezione sociale e del lavoro debbano assolutamente essere rafforzati. Di conseguenza, è iniziata un'ampia discussione a livello nazionale e internazionale al fine di sviluppare concetti validi e pratici per l'ispezione preventiva del lavoro.
Il ritmo sempre più rapido del cambiamento e dell'innovazione in tutti gli aspetti del mondo del lavoro - relazioni sociali, organizzazione del lavoro, tecnologia di produzione, condizioni di impiego, informatica, nuovi rischi e così via - crea una sfida crescente per gli ispettorati del lavoro. Gli ispettori non devono solo tenersi al corrente degli sviluppi in campi sempre più complessi, divergenti e sempre più specializzati necessari per la loro competenza, ma devono, infatti, anticipare le tendenze e gli sviluppi ed essere in grado di identificare e comprendere rapidamente le loro conseguenze in termini di protezione del lavoro, e quindi sviluppare e attuare nuove strategie di prevenzione.
Nel mondo del lavoro, l'ispettorato del lavoro è uno dei più (se non il più) importante strumento di presenza e intervento statale per progettare, stimolare e contribuire allo sviluppo di una cultura della prevenzione in tutti gli aspetti di sua competenza: relazioni industriali, condizioni generali di lavoro, sicurezza e salute sul lavoro, sicurezza sociale. Affinché gli ispettorati possano svolgere con successo questo compito primario, devono riorientare le loro politiche, influenzare la riforma della legislazione, dei metodi, delle relazioni e così via verso lo sviluppo di una capacità preventiva, interna ed esterna. Ciò riguarda sia le politiche ei metodi che l'autorità di controllo deve perseguire, sia i metodi di ispezione nei luoghi di lavoro che devono essere adottati dagli ispettori.
I principali fattori determinanti in questo contesto sono le sfide e le pressioni sull'ispezione del lavoro provenienti dal contesto economico, politico e amministrativo. Questi sono generalmente descritti da concetti come deregolamentazione, privatizzazione, aggiustamento strutturale e test di mercato. Queste politiche tendono in pratica a rendere più difficile e complesso il lavoro dell'ispettorato del lavoro, sebbene possano anche fornire un volano per l'innovazione. Regolarmente, tuttavia, tendono ad esacerbare le carenze di risorse solitamente già croniche. La tutela del lavoro, quindi, deve anche cercare risorse alternative per lo sviluppo del proprio contributo alla prevenzione.
In definitiva, l'obiettivo è quello di sviluppare una "cultura della prevenzione" globale e sostenuta nei luoghi di lavoro (e nella società), tenendo conto delle dinamiche di cambiamento delle relazioni sociali all'interno dell'impresa, delle sfide alle nozioni tradizionali di autorità e legittimità che derivano dai cambiamenti nelle atteggiamenti, nell'organizzazione del lavoro e così via, i livelli generalmente più elevati (e ancora in aumento) di formazione e istruzione sia tra i datori di lavoro che tra i lavoratori, nuove forme di partecipazione che creano un ambiente favorevole e così via. Tutto ciò richiede nuove forme di collaborazione da parte dell'ispettorato del lavoro con i datori di lavoro e con i lavoratori e con le altre istituzioni, non solo per quanto riguarda l'applicazione delle norme e dei regolamenti a tutela del lavoro, ma in vista del raggiungimento di un pieno rispetto degli obiettivi preventivi della nuova politica sociale e del lavoro di protezione e legislazione.