Sexta-feira, fevereiro 11 2011 21: 09

Estudo de caso: classificação legal de pessoas com deficiência na França

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A heterogeneidade da deficiência é refletida na diversidade de provisões legais e benefícios que a maioria dos países introduziu e codificou nos últimos cem anos. O exemplo da França é escolhido porque possui talvez um dos marcos regulatórios mais elaborados no que diz respeito à classificação da deficiência. Embora o sistema francês possa não ser típico em comparação com os de muitos outros países, ele tem — no que diz respeito ao tópico deste capítulo — todos os elementos típicos de um sistema de classificação desenvolvido historicamente. Portanto, este estudo de caso revela as questões fundamentais que devem ser abordadas em qualquer sistema que conceda às pessoas com deficiência direitos e prerrogativas que estejam sujeitas a recurso legal.

O vigésimo aniversário da lei de 30 de junho de 1975 sobre as pessoas com deficiência despertou um interesse renovado na sorte dos deficientes na França. As estimativas do número de cidadãos franceses com deficiência variam de 1.5 a 6 milhões (equivalente a 10% da população), embora essas estimativas sofram de falta de precisão na definição de deficiência. Esta população é muitas vezes relegada à margem da sociedade e, apesar do progresso nas últimas duas décadas, sua condição continua sendo um grave problema social com dolorosas ramificações humanas, morais e emocionais que transcendem as considerações coletivas de solidariedade nacional.

De acordo com a lei francesa, as pessoas com deficiência gozam dos mesmos direitos e liberdades que os outros cidadãos e têm a garantia de igualdade de oportunidades e tratamento. A não ser que sejam implementados mecanismos específicos de apoio, esta igualdade é, no entanto, puramente teórica: os deficientes podem, por exemplo, necessitar de transportes especializados e de planeamento urbano que lhes permita ir e vir tão livremente como os outros cidadãos. Medidas como essas, que permitem que as pessoas com deficiência desfrutem de tratamento igualitário de fato, não são concebidas para conferir privilégios, mas para remover desvantagens associadas à deficiência. Isso inclui legislação e outras medidas iniciadas pelo estado que garantem tratamento equitativo em educação, treinamento, emprego e moradia. A igualdade de tratamento e a atenuação da deficiência constituem os objetivos primordiais da política social relativa às pessoas com deficiência.

Na maioria dos casos, no entanto, as várias medidas (geralmente denominadas medidas políticas discriminatórias). A variedade de deficiências e os múltiplos contextos em que a deficiência pode ocorrer exigiram o desenvolvimento de sistemas de classificação que levassem em consideração o status oficial de um indivíduo, bem como seu nível de deficiência.

Variedade de Deficiências e Determinação do Status Oficial

Na França, o contexto em que surgem as deficiências constitui a base fundamental para a classificação. Classificações baseadas na natureza (física, mental ou sensorial) e grau de deficiência também são relevantes para o tratamento de pessoas com deficiência, é claro, e são levadas em consideração. Esses outros sistemas de classificação são particularmente importantes para determinar se os cuidados de saúde ou a terapia ocupacional é a melhor abordagem e se a tutela é apropriada (pessoas que sofrem de deficiências mentais podem se tornar tuteladas pelo estado). No entanto, a classificação com base na natureza da deficiência é o principal determinante do status oficial de uma pessoa com deficiência, direitos e elegibilidade para benefícios.

Uma revisão do corpo da lei francesa aplicável às pessoas com deficiência revela a multiplicidade e complexidade dos sistemas de apoio. Essa redundância organizacional tem origens históricas, mas persiste até hoje e permanece problemática.

Desenvolvimento do “status oficial”

Até o final do século XIX, o atendimento aos deficientes era essencialmente uma forma de “boas obras” e geralmente acontecia em hospícios. Não foi até o início do século XX que as ideias de reabilitação e substituição de renda se desenvolveram no contexto de uma nova visão cultural e social da deficiência. Nessa visão, os deficientes eram vistos como pessoas danificadas que precisavam ser reabilitadas – se não para o status quo ante, pelo menos para uma situação equivalente. Essa mudança de mentalidade foi consequência do desenvolvimento da mecanização e seu corolário, os acidentes de trabalho, e do número impressionante de veteranos da Primeira Guerra Mundial que sofreram invalidez permanente.

A lei de 8 de abril de 1898 aprimorou o sistema de indenização por acidentes de trabalho, deixando de exigir comprovação de responsabilidade do empregador e estabelecendo um sistema de pagamento de indenização em honorários fixos. Em 1946, a gestão do risco associado a acidentes e doenças profissionais foi transferida para a segurança social.

Várias leis foram aprovadas na tentativa de corrigir os preconceitos sofridos pelos veteranos feridos ou incapacitados da Primeira Guerra Mundial. Esses incluem:

  • uma lei de 1915 que estabelece um sistema de reciclagem ocupacional
  • uma lei de 1916 (complementada por uma lei de 1923) dando aos inválidos de guerra a primeira chamada para empregos no setor público
  • a lei de 31 de março de 1918 que institui o direito a uma pensão fixa com base no grau de invalidez
  • a lei de 26 de abril de 1924 exigindo que as empresas do setor privado empregassem uma porcentagem específica de inválidos de guerra

 

O período entre guerras viu o desenvolvimento das primeiras associações em grande escala de pessoas com deficiência civis. Os mais notáveis ​​são: o Federação dos Mutilados do Trabalho (1921), o Ligue para a adaptação dos físicos diminuídos ao trabalho (LADAPT) (1929) e o Associação dos Paralisados ​​da França (APF) (1933). Sob pressão destas associações e dos sindicatos, as vítimas de acidentes de trabalho e, eventualmente, todos os deficientes civis, beneficiaram progressivamente de sistemas de apoio baseados nos estabelecidos para inválidos de guerra.

Um sistema de seguro de invalidez foi estabelecido para os trabalhadores em 1930 e reforçado pelo Decreto de 1945 que criava o sistema de seguridade social. Sob este sistema, os trabalhadores recebem uma pensão se a sua capacidade de trabalhar ou ganhar a vida for significativamente reduzida por doença ou acidente. O direito das vítimas de acidentes de trabalho à reciclagem foi reconhecido por uma lei de 1930. Um sistema de treinamento e reciclagem para cegos foi estabelecido em 1945 e estendido a todas as pessoas com deficiência grave em 1949. Em 1955, a obrigação de contratar uma porcentagem mínima de inválidos de guerra foi estendida a outras pessoas com deficiência.

O desenvolvimento do conceito de inserção profissional conduziu à promulgação de três leis que melhoraram e reforçaram os sistemas de apoio existentes: a lei de 27 de Novembro de 1957 relativa à reclassificação profissional dos trabalhadores deficientes, a lei de 30 de Junho de 1975 relativa às pessoas com deficiência (a primeira a adoptar uma abordagem global dos problemas enfrentados pelas pessoas com deficiência, especialmente a reinserção social), e a lei de 10 de julho de 1987 que favorece o emprego de trabalhadores com deficiência. No entanto, essas leis em nada eliminaram as disposições específicas dos sistemas responsáveis ​​pelos inválidos de guerra e pelas vítimas de acidentes de trabalho.

Multiplicidade e diversidade de regimes de apoio às pessoas com deficiência

Existem hoje três regimes bastante distintos de apoio às pessoas com deficiência: um para os inválidos de guerra, outro para as vítimas de acidentes de trabalho e o common law, que trata de todas as outras pessoas com deficiência.

A priori, a coexistência de regimes múltiplos que seleccionam a sua clientela em função da origem da deficiência não parece ser uma solução satisfatória, tanto mais que cada regime presta o mesmo tipo de apoios, nomeadamente programas de apoio à integração, nomeadamente os que visam reintegração profissional e um ou mais subsídios. Assim, tem havido um esforço concertado para harmonizar os sistemas de apoio ao emprego. Por exemplo, os programas de formação profissional e de reabilitação médica de todos os sistemas visam tanto a repartição dos custos pela sociedade como a compensação financeira pela deficiência; os centros de formação especializada e de reabilitação médica, incluindo os centros geridos pelo Escritório dos Antigos Combatentes (ONAC), estão abertas a todos os deficientes, tendo a reserva de lugares no sector público para inválidos de guerra sido alargada aos deficientes civis pelo Decreto de 16 de Dezembro de 1965.

Finalmente, a lei de 10 de julho de 1987 uniu os programas de emprego mínimo do setor privado e do setor público. As condições desses programas não eram apenas extremamente complexas de aplicar, mas também diferiam dependendo se o indivíduo era um civil deficiente (caso em que se aplicava o sistema de direito consuetudinário) ou um inválido de guerra. Com a entrada em vigor desta lei, no entanto, os seguintes grupos têm direito à consideração de programas de emprego mínimo: trabalhadores com deficiência reconhecidos pelo Comissão técnica de orientação e reinserção profissional (COTOREP), vítimas de acidentes e doenças profissionais pensionistas e com invalidez permanente igual ou superior a 10%, beneficiários de subsídios civis de invalidez, ex-militares e outros beneficiários de subsídios militares de invalidez. A COTOREP é responsável, no sistema de common law, pelo reconhecimento da condição de deficiente.

Por outro lado, os subsídios reais fornecidos pelos três regimes diferem amplamente. As pessoas com deficiência que beneficiam do sistema de direito consuetudinário recebem essencialmente uma pensão de invalidez do sistema de segurança social e um subsídio complementar para elevar a sua prestação total ao nível da pensão de adulto por invalidez (em 1 de julho de 1995) de 3,322 10 francos franceses por mês. O montante da pensão estatal recebida pelos inválidos de guerra depende do grau de invalidez. Por fim, o valor mensal (ou pagamento único se a invalidez permanente for inferior a XNUMX%) recebido pelas vítimas de acidentes e doenças ocupacionais da previdência social depende do grau de invalidez e do salário anterior do beneficiário.

Os critérios de elegibilidade e os valores desses subsídios são totalmente diferentes em cada sistema. Isso leva a diferenças significativas na forma como os indivíduos com deficiências de diferentes órgãos são tratados e à ansiedade que pode interferir na reabilitação e na integração social (Bing e Levy 1978).

Após inúmeros apelos para a harmonização, se não unificação, dos vários subsídios de invalidez (Bing e Levy 1978), o governo estabeleceu uma força-tarefa em 1985 para estudar soluções para este problema. Até agora, porém, nenhuma solução foi encontrada, em parte porque os diferentes objetivos dos subsídios constituem um sério obstáculo à sua unificação. Os subsídios de direito comum são subsídios de subsistência - destinam-se a permitir que os beneficiários mantenham um padrão de vida decente. Em contraste, as pensões de invalidez de guerra destinam-se a compensar as incapacidades adquiridas durante o serviço nacional, e os subsídios pagos às vítimas de acidentes e doenças profissionais destinam-se a compensar as incapacidades adquiridas durante o trabalho. Estes dois últimos subsídios são, portanto, geralmente significativamente mais elevados, para um determinado nível de deficiência, do que os recebidos por pessoas com deficiências congénitas ou resultantes de acidentes ou doenças não militares e não profissionais.

Efeito do status oficial nas avaliações do grau de incapacidade

Diferentes regimes de compensação por invalidez evoluíram ao longo do tempo. Essa diversidade se reflete não apenas nos diferentes subsídios que cada um paga às pessoas com deficiência, mas também nos critérios de elegibilidade de cada sistema e no sistema de avaliação do grau de deficiência.

Em todos os casos, a elegibilidade para compensação e avaliação da extensão da incapacidade é estabelecida por um comitê ad hoc. O reconhecimento da deficiência exige mais do que uma simples declaração do requerente - os requerentes são obrigados a testemunhar perante a comissão se desejam obter o status oficial de pessoa com deficiência e receber benefícios elegíveis. Algumas pessoas podem achar esse procedimento desumanizador e contrário ao objetivo da integração, uma vez que indivíduos que não desejam ter suas diferenças “oficializadas” e se recusam, por exemplo, a comparecer perante a COTOREP, não obterão o status oficial de pessoa com deficiência e serão, portanto, inelegíveis para programas de reintegração ocupacional.

Critérios de elegibilidade para deficientes

Cada um dos três regimes depende de um conjunto diferente de critérios para determinar se um indivíduo tem direito a receber benefícios por incapacidade.

regime de direito consuetudinário

O regime de direito consuetudinário paga subsídios de subsistência às pessoas com deficiência (incluindo o subsídio de incapacidade para adultos, um subsídio compensatório e o subsídio educacional para crianças com deficiência), para permitir que permaneçam independentes. Os requerentes devem sofrer de uma grave incapacidade permanente – é necessária uma incapacidade de 80% na maioria dos casos – para receber estes subsídios, embora seja exigido um nível inferior de incapacidade (da ordem dos 50 a 80%) no caso de uma criança freqüentando um instituto especializado ou recebendo educação especial ou atendimento domiciliar. Em todos os casos, o grau de deficiência é avaliado por referência a uma escala oficial de deficiência contida no Anexo 4 do Decreto de 4 de novembro de 1993 relativo ao pagamento de vários subsídios a pessoas com deficiência.

Diferentes critérios de elegibilidade se aplicam aos requerentes de seguro de invalidez, que, como os subsídios de direito comum, inclui um componente de subsistência. Para beneficiar desta pensão, os requerentes devem ser beneficiários da segurança social e ser portadores de uma deficiência que reduza a sua capacidade de ganho em, pelo menos, dois terços, ou seja, que os impeça de auferir, em qualquer atividade, um salário superior a um terço do seu salário pré-invalidez. O salário pré-invalidez é calculado com base no salário de trabalhadores comparáveis ​​na mesma região.

Não há critérios oficiais para a determinação da elegibilidade, que se baseia na situação geral do indivíduo. “O grau de incapacidade é avaliado com base na aptidão residual para o trabalho, estado geral, idade, faculdades físicas e mentais, aptidões e formação profissional”, de acordo com a lei da segurança social.

Como esta definição deixa claro, considera-se que a deficiência inclui a incapacidade de ganhar a vida em geral, e não se limita à deficiência física ou à incapacidade de exercer uma determinada ocupação, e é avaliada com base em fatores que podem afetar a reclassificação ocupacional do indivíduo. Esses fatores incluem:

  • a natureza e a gravidade da deficiência e a idade, as faculdades físicas e mentais, as aptidões, a formação profissional e a ocupação anterior do requerente
  • a aptidão residual do candidato para o trabalho em relação à força de trabalho em sua região de residência.

 

Para serem elegíveis para programas específicos de reinserção profissional, os adultos com deficiência devem satisfazer o seguinte critério legal: “trabalhador com deficiência é toda a pessoa cuja capacidade para obter ou manter um emprego seja de facto reduzida em consequência de capacidades físicas ou mentais inadequadas ou reduzidas”.

Esta definição foi muito influenciada pela Recomendação sobre Reabilitação Vocacional de Deficientes, 1955 (No. 99) (OIT 1955), que define uma pessoa com deficiência como “um indivíduo cujas perspectivas de assegurar e manter um emprego adequado são substancialmente reduzidas como resultado de problemas físicos ou deficiência mental”.

Essa abordagem pragmática, no entanto, deixa espaço para interpretações: o que significa “de fato”? Qual é o padrão a ser usado para determinar se a aptidão para o trabalho é “inadequada” ou “reduzida”? A ausência de diretrizes claras nessas questões resultou em avaliações amplamente divergentes de incapacidade ocupacional por diferentes comissões.

Regimes específicos

Para atingir seu objetivo principal de reparação e compensação, esses regimes pagam os seguintes subsídios e pensões:

  • As pensões de invalidez de guerra são baseadas no grau de incapacidade puramente física, conforme avaliado por especialistas. Incapacidades permanentes de pelo menos 10 e 30% são geralmente necessárias para lesões e doenças, respectivamente. O grau de deficiência é avaliado através da escala oficial de deficiência (Decreto de 29 de maio de 1919).
  • No sistema de acidentes de trabalho, as vítimas de acidentes de trabalho e doenças profissionais que resultam em invalidez permanente recebem um pagamento fixo ou um subsídio.

 

O grau de incapacidade permanente é determinado através de uma escala oficial de incapacidade que tem em conta a natureza da deficiência, o estado geral, as faculdades físicas e mentais, as aptidões e as qualificações profissionais do requerente.

Escalas de avaliação de incapacidade

Embora a elegibilidade para os benefícios de cada regime dependa de decisões administrativas, a avaliação médica da incapacidade, estabelecida por meio de exame ou consulta, permanece extremamente importante.

Existem duas abordagens para a avaliação médica do grau de incapacidade, uma envolvendo o cálculo da compensação com base no grau de incapacidade parcial permanente, a outra com base na redução da aptidão para o trabalho.

O primeiro sistema é utilizado pelo sistema de invalidez de guerra, enquanto os sistemas de acidentes de trabalho e de direito consuetudinário exigem o exame do requerente pelo COTOREP.

O grau de invalidez parcial permanente dos inválidos de guerra é determinado com base nas normas contidas na escala oficial de invalidez aplicável aos casos abrangidos pelo Código de pensões militares de invalidez e vítimas de guerra (atualizado em 1º de agosto de 1977 e incluindo as escalas de 1915 e 1919). Para as vítimas de acidentes de trabalho, é utilizada uma escala de acidentes e doenças profissionais estabelecida em 1939 e revista em 1995.

Os sistemas de classificação usados ​​nestes dois regimes são específicos de órgãos e funções (como cegueira, insuficiência renal, insuficiência cardíaca) e estabelecem um nível de incapacidade parcial permanente para cada tipo de deficiência. Vários sistemas de classificação possíveis para deficiência mental são sugeridos, mas todos eles são imprecisos para esses propósitos. Deve-se notar que esses sistemas, além de suas outras deficiências, podem avaliar diferentes níveis de incapacidade parcial permanente para uma determinada deficiência. Assim, uma redução de 30% da acuidade visual bilateral é equivalente a uma classificação de incapacidade parcial permanente de 3% no sistema de acidente ocupacional e 19.5% no sistema de deficiência de guerra, enquanto uma perda de 50% é equivalente a incapacidade parcial permanente de 10 e 32.5%, respectivamente.

Até recentemente, a COTOREP utilizava a escala de incapacidade estabelecida no Código de pensões militares de invalidez e vítimas de guerra para determinar compensação e benefícios, como cartões de invalidez, subsídios de invalidez para adultos e subsídios compensatórios de terceiros. Essa escala, desenvolvida para garantir uma compensação justa para os feridos de guerra, não é adequada para outros usos, especialmente para a taxa de natalidade. A ausência de uma referência comum fez com que diferentes sessões da COTOREP chegassem a conclusões significativamente diferentes sobre o grau de deficiência, o que criou sérias desigualdades no tratamento das pessoas com deficiência.

Para remediar esta situação, entrou em vigor, a 1 de Dezembro de 1993, uma nova escala de deficiências e incapacidades, que reflecte uma nova abordagem da deficiência (Anexo ao Decreto n.º 93-1216, de 4 de Novembro de 1993, Jornal oficial de 6 de novembro de 1993). O guia metodológico baseia-se nos conceitos propostos pela OMS, nomeadamente deficiência, incapacidade e desvantagem, e é utilizado principalmente para medir a incapacidade na vida familiar, escolar e profissional, independentemente do diagnóstico médico específico. Embora o diagnóstico médico seja um preditor crítico da evolução da condição e a estratégia de gerenciamento de caso mais eficaz, ele é de utilidade limitada para fins de estabelecimento do grau de incapacidade.

Com uma exceção, essas escalas são apenas indicativas: seu uso é obrigatório para avaliação de incapacidade parcial permanente em beneficiários de aposentadorias militares que sofreram amputação ou ressecção de órgão. Vários outros fatores afetam a avaliação do grau de incapacidade. Em vítimas de acidentes de trabalho; por exemplo, a determinação do grau de incapacidade parcial permanente deve também ter em conta fatores médicos (estado geral, natureza da deficiência, idade, faculdades mentais e físicas) e fatores sociais (aptidões e qualificações profissionais). A inclusão de outros fatores permite que os médicos afinem sua avaliação do grau de incapacidade parcial permanente para levar em conta os avanços terapêuticos e o potencial de reabilitação, e contrariar a rigidez das escalas, que raramente são atualizadas ou revisadas.

O segundo sistema, baseado na perda da capacidade de trabalho, levanta outras questões. A redução da capacidade de trabalho pode necessitar de ser avaliada para diferentes fins: avaliação da redução da capacidade de trabalho para efeitos de seguro de invalidez, reconhecimento da perda de capacidade de trabalho pela COTOREP, avaliação de défice ocupacional para efeitos de reconhecimento de trabalhador como deficiente ou colocando tal trabalhador em uma oficina especial.

Não podem existir padrões para a avaliação da perda da capacidade de trabalho, uma vez que o “trabalhador médio” é uma construção teórica. De facto, todo o domínio da capacidade para o trabalho está mal definido, pois depende não só das aptidões inerentes ao indivíduo, mas também das necessidades e adequação do ambiente ocupacional. Essa dicotomia ilustra a distinção entre a capacidade at trabalho e a capacidade para trabalhar. Esquematicamente, duas situações são possíveis.

No primeiro caso, o grau de perda da capacidade de trabalho em relação à situação profissional recente e específica do requerente deve ser demonstrado de forma objetiva.

No segundo caso, a perda da capacidade de trabalho deve ser avaliada em pessoas com deficiência que não estão atualmente no mercado de trabalho (por exemplo, indivíduos com doenças crônicas que não trabalham há muito tempo) ou que nunca estiveram no mercado de trabalho. Este último caso é frequente no estabelecimento de pensões de invalidez de adultos e ilustra de forma eloquente as dificuldades com que se deparam os médicos responsáveis ​​pela quantificação da perda da capacidade laboral. Nestas circunstâncias, os médicos frequentemente referem, consciente ou inconscientemente, graus de incapacidade parcial permanente para o estabelecimento da capacidade de trabalho.

Apesar das óbvias imperfeições deste sistema de avaliação da invalidez e das eventuais contorções médico-administrativas que impõe, ele permite, no entanto, estabelecer o nível de compensação por invalidez na maioria dos casos.

É claro que o sistema francês, envolvendo a classificação oficial de pessoas com deficiência com base na origem de sua deficiência, é problemático em vários níveis, na melhor das hipóteses. O caso das pessoas que sofrem de deficiências de diferentes origens e às quais são atribuídos vários estatutos oficiais é ainda mais complexo. Considere-se, por exemplo, o caso de uma pessoa portadora de deficiência motora congénita que sofre um acidente de trabalho: facilmente se imaginam os problemas associados à resolução desta situação.

Devido às origens históricas dos vários status oficiais, é improvável que os regimes possam se tornar completamente uniformes. Por outro lado, é altamente desejável a continuação da harmonização dos regimes, nomeadamente dos seus sistemas de avaliação da incapacidade para efeitos de atribuição de compensações financeiras.

 

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Leia 6313 vezes Última modificação em quinta-feira, 16 de junho de 2011 13:32

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