A Convenção sobre Reabilitação Profissional e Emprego (Pessoas com Deficiência), 1983 (Nº 159) e Reabilitação Profissional e Emprego (Pessoas com Deficiência), 1983 (Nº 168), que complementam e atualizam a Recomendação sobre Reabilitação Profissional (Deficientes), 1955 (Nº . 99), são os principais documentos de referência para uma política social sobre a questão da deficiência. No entanto, existem vários outros instrumentos da OIT que explicitamente ou implicitamente fazem referência à deficiência. Existem, nomeadamente, a Convenção sobre Discriminação (Emprego e Ocupação), 1958 (N.º 111), a Recomendação sobre Discriminação (Emprego e Ocupação), 1958 (N.º 111), a Convenção sobre o Desenvolvimento dos Recursos Humanos, 1975 (N.º 142) e a Recomendação de Desenvolvimento de Recursos, 1975 (No.150)

Além disso, referências importantes a questões de deficiência estão incluídas em vários outros instrumentos importantes da OIT, como: Convenção sobre Serviços de Emprego, 1948 (No. 88); Convenção de Seguridade Social (Padrões Mínimos), 1952 (No. 102); Convenção sobre Benefícios por Lesões no Trabalho, 1964 (No. 121); Convenção sobre Promoção do Emprego e Proteção contra o Desemprego, 1988 (nº 168); Recomendação do Serviço de Emprego, 1948 (nº 83); Recomendação da Administração do Trabalho, 1978 (No. 158) e Política de Emprego (Disposições Suplementares), 1984 (No. 169).

As normas internacionais do trabalho tratam a deficiência basicamente sob dois títulos diferentes: como medidas passivas de transferência de renda e proteção social e como medidas ativas de treinamento e promoção de emprego.

Um dos primeiros objetivos da OIT era garantir que os trabalhadores recebessem compensação financeira adequada por invalidez, especialmente se fosse causada em relação ao trabalho ou atividades de guerra. A preocupação subjacente tem sido garantir que o dano seja adequadamente compensado, que o empregador seja responsável por acidentes e condições de trabalho inseguras e que, no interesse de boas relações trabalhistas, haja um tratamento justo dos trabalhadores. Uma compensação adequada é um elemento fundamental da justiça social.

Bem distinto do objetivo de compensação é o objetivo de proteção social. As normas da OIT que lidam com questões de seguridade social consideram a deficiência em grande parte como uma “contingência” que precisa ser coberta pela legislação de seguridade social, sendo a ideia de que a deficiência pode ser uma causa de perda de capacidade de ganho e, portanto, uma razão legítima para garantir renda através de pagamentos de transferência. O principal objetivo é fornecer seguro contra perda de renda e, assim, garantir condições de vida dignas para pessoas privadas de meios de obtenção de renda própria devido a deficiência.

Da mesma forma, as políticas que perseguem uma objetivo de proteção social tendem a fornecer assistência pública a pessoas com deficiência não cobertas pelo seguro social. Também neste caso, a suposição tácita é que deficiência significa incapacidade de encontrar uma renda adequada do trabalho e que uma pessoa com deficiência deve, portanto, ser responsabilidade do público. Como resultado, a política de deficiência é, em muitos países, predominantemente uma preocupação das autoridades de bem-estar social, e a política principal é a de fornecer medidas passivas de assistência financeira.

No entanto, as normas da OIT que tratam explicitamente das pessoas com deficiência (como as Convenções nºs 142 e 159 e as Recomendações nºs 99, 150 e 168) tratam-nas como trabalhadores e colocam a deficiência - em contraste com os conceitos de compensação e proteção social - no contexto das políticas do mercado de trabalho, que têm por objetivo garantir a igualdade de tratamento e oportunidade na formação e no emprego, e que consideram as pessoas com deficiência como parte da população economicamente ativa. A deficiência é entendida aqui basicamente como uma condição de desvantagem ocupacional que pode e deve ser superada por meio de uma variedade de medidas políticas, regulamentações, programas e serviços.

A Recomendação nº 99 da OIT (1955), que pela primeira vez convidou os Estados membros a mudar suas políticas de deficiência de um objetivo de bem-estar social ou proteção social para um objetivo de integração trabalhista, teve um impacto profundo na lei nas décadas de 1950 e 1960. Mas o verdadeiro avanço ocorreu em 1983, quando a Conferência Internacional do Trabalho adotou dois novos instrumentos, a Convenção No. 159 da OIT e a Recomendação No. 168. Em março de 1996, 57 dos 169 Estados membros haviam ratificado esta Convenção.

Muitos outros reajustaram suas legislações para se adequar a esta Convenção, mesmo que não tenham ratificado ou ainda não tenham ratificado este tratado internacional. O que distingue esses novos instrumentos dos anteriores é o reconhecimento pela comunidade internacional e pelas organizações de empregadores e trabalhadores do direito das pessoas com deficiência à igualdade de tratamento e oportunidades de treinamento e emprego.

Esses três instrumentos agora formam uma unidade. Visam assegurar a participação ativa das pessoas com deficiência no mercado de trabalho e, assim, contestar a validade exclusiva de medidas passivas ou de políticas que tratam a deficiência como um problema de saúde.

As finalidades das normas internacionais do trabalho que foram adotadas com esse objetivo em mente podem ser descritas da seguinte forma: remover as barreiras que impedem a plena participação social e a integração das pessoas com deficiência na sociedade e fornecer os meios para promover efetivamente sua autossuficiência econômica e independência social. Esses padrões se opõem a uma prática que trata as pessoas com deficiência como estando fora da norma e as exclui do mainstream. Eles se opõem à tendência de considerar a deficiência como justificativa para a marginalização social e negar às pessoas, devido à sua deficiência, os direitos civis e trabalhistas de que as pessoas sem deficiência desfrutam naturalmente.

Para fins de clareza, podemos agrupar as disposições das normas internacionais do trabalho que promovem o conceito do direito das pessoas com deficiência à participação ativa na formação e no emprego em dois grupos: as que abordam o princípio da oportunidade igual e aqueles que abordam o principal de tratamento igual.

Oportunidade igual: o objetivo político que está por trás dessa fórmula é garantir que um grupo populacional desfavorecido tenha acesso às mesmas possibilidades e oportunidades de geração de renda e emprego que a população em geral.

A fim de alcançar a igualdade de oportunidades para as pessoas com deficiência, as normas internacionais do trabalho pertinentes estabeleceram regras e recomendaram medidas para três tipos de ação:

• Ação para  capacitar o indivíduo com deficiência para atingir o nível de competências e habilidades necessárias para aproveitar a oportunidade de emprego e para fornecer os meios técnicos e a assistência necessária que permitiria ao indivíduo lidar com as demandas de um trabalho. Este tipo de ação é o que constitui essencialmente o processo de reabilitação profissional.
• Ação que ajuda a ajustar o ambiente às necessidades especiais das pessoas com deficiência, como adaptações de locais de trabalho, postos de trabalho, máquinas ou ferramentas, bem como ações legais e promocionais que ajudem a superar atitudes negativas e discriminatórias que causam exclusão.
• Ação que garante às pessoas com deficiência oportunidades reais de emprego. Isso inclui legislação e políticas que favorecem o trabalho remunerado em vez de medidas passivas de apoio à renda, bem como aquelas que incentivam os empregadores a empregar ou manter no emprego trabalhadores com deficiência.
• Ação que estabelece metas de emprego ou estabelece cotas ou taxas (multas) em programas de ação afirmativa. Também inclui serviços pelos quais as administrações trabalhistas e outros órgãos podem ajudar pessoas com deficiência a encontrar empregos e progredir em suas carreiras.

Portanto, esses padrões, que foram desenvolvidos para garantir a igualdade de oportunidades, implicam na promoção de medidas positivas especiais para ajudar as pessoas com deficiência a fazer a transição para a vida ativa ou para evitar a transição desnecessária e injustificada para uma vida dependente de apoio de renda passivo. As políticas voltadas para o estabelecimento da igualdade de oportunidades são, portanto, geralmente voltadas para o desenvolvimento de sistemas de apoio e medidas especiais para efetivar a igualdade de oportunidades, que se justificam pela necessidade de compensar as desvantagens reais ou presumidas da deficiência. No jargão jurídico da OIT: “Medidas positivas especiais voltadas para a efetiva igualdade de oportunidades... entre trabalhadores com deficiência e outros trabalhadores não devem ser consideradas como discriminatórias contra outros trabalhadores” (Convenção No. 159, Artigo 4).

Tratamento igual: O preceito de igualdade de tratamento tem um objetivo relacionado, mas distinto. Aqui a questão é a dos direitos humanos, e os regulamentos que os Estados membros da OIT concordaram em observar têm implicações legais precisas e estão sujeitos a monitoramento e – em caso de violação – a recursos legais e/ou arbitragem.

A Convenção nº 159 da OIT estabeleceu a igualdade de tratamento como um direito garantido. Além disso, especificou que a igualdade tem de ser “efetiva”. Isso significa que as condições devem ser tais que assegurem que a igualdade não seja apenas formal, mas real e que a situação resultante desse tratamento coloque a pessoa com deficiência em uma posição “equitativa”, ou seja, que corresponda por seus resultados e não por sua medidas às das pessoas sem deficiência. Por exemplo, atribuir a um trabalhador com deficiência o mesmo trabalho que um trabalhador sem deficiência não é um tratamento equitativo se o local de trabalho não for totalmente acessível ou se o trabalho não for adequado à deficiência.

Legislação Atual sobre Reabilitação Profissional e Contratação de Pessoas com deficiência

Cada país tem uma história diferente de reabilitação profissional e emprego de pessoas com deficiência. A legislação dos Estados membros varia em função de seus diferentes estágios de desenvolvimento industrial, situação social e econômica, etc. Por exemplo, alguns países já tinham legislação sobre deficientes antes da Segunda Guerra Mundial, decorrente de medidas de invalidez para veteranos deficientes ou pessoas pobres no início deste século. Outros países começaram a tomar medidas concretas para apoiar as pessoas com deficiência após a Segunda Guerra Mundial e estabeleceram legislação no campo da reabilitação profissional. Isso foi muitas vezes ampliado após a adoção da Recomendação de Reabilitação Vocacional de Deficientes, 1955 (No. 99) (ILO 1955). Outros países só recentemente começaram a tomar medidas para pessoas com deficiência devido à conscientização criada pelo Ano Internacional das Pessoas com Deficiência em 1981, a adoção da Convenção No. –159).

A legislação atual sobre reabilitação profissional e emprego de pessoas com deficiência é dividida em quatro tipos de acordo com diferentes contextos históricos e políticas (figura 1).

Figura 1. Quatro tipos de legislação sobre os direitos das pessoas com deficiência.

Devemos perceber que não há divisões claras entre esses quatro grupos e que eles podem se sobrepor. A legislação de um país pode corresponder não apenas a um tipo, mas a vários. Por exemplo, a legislação de muitos países é uma combinação de dois tipos ou mais. Parece que a legislação do Tipo A é formulada na fase inicial das medidas para deficientes, enquanto a legislação do Tipo B é de uma fase posterior. A legislação do Tipo D, nomeadamente a proibição da discriminação por deficiência, tem vindo a crescer nos últimos anos, complementando a proibição da discriminação com base na raça, sexo, religião, opinião política, etc. A natureza abrangente da legislação dos Tipos C e D pode ser usada como modelo para os países em desenvolvimento que ainda não formularam nenhuma legislação concreta sobre deficiência.

Medidas de amostra de cada tipo

Nos parágrafos seguintes, a estrutura da legislação e as medidas estipuladas são delineadas por alguns exemplos de cada tipo. Como as medidas de reabilitação profissional e emprego de pessoas com deficiência em cada país são frequentemente mais ou menos as mesmas, independentemente do tipo de legislação em que estão previstas, ocorrem algumas sobreposições.

Digite A: Medidas para pessoas com deficiência relativas à reabilitação profissional e ao emprego, previstas no legislação trabalhista geral como as leis de promoção do emprego ou as leis de formação profissional. Medidas para pessoas com deficiência também podem ser incluídas como parte de medidas abrangentes para trabalhadores em geral.

A característica deste tipo de legislação é que as medidas para pessoas com deficiência estão previstas nos atos que se aplicam a todos os trabalhadores, incluindo os trabalhadores com deficiência, e a todas as empresas que empregam trabalhadores. Como as medidas de promoção e segurança do emprego para pessoas com deficiência são basicamente incorporadas como parte de medidas abrangentes para os trabalhadores em geral, a política nacional dá prioridade aos esforços de reabilitação interna das empresas e às atividades preventivas e de intervenção precoce nos ambientes de trabalho. Para este fim, muitas vezes são criadas nas empresas comissões de ambiente de trabalho, que consistem em empregadores, trabalhadores e pessoal de segurança e saúde. Os detalhes das medidas tendem a ser previstos em regulamentos ou regras nos atos.

Por exemplo, a Lei do Ambiente de Trabalho da Noruega aplica-se a todos os trabalhadores empregados pela maioria das empresas do país. Algumas medidas especiais para pessoas com deficiência são incorporadas: (1) Passagens, instalações sanitárias, instalações técnicas e equipamentos devem ser projetados e dispostos de forma que as pessoas com deficiência possam trabalhar na empresa, na medida do possível. (2) Se um trabalhador ficar incapacitado no local de trabalho como resultado de acidente ou doença, o empregador deverá, na medida do possível, tomar as medidas necessárias para permitir que o trabalhador obtenha ou mantenha um emprego adequado. Deve ser dada, preferencialmente, ao trabalhador a oportunidade de continuar o seu trabalho anterior, eventualmente após adaptação especial da actividade laboral, alteração das instalações técnicas, reabilitação ou reconversão profissional, etc. Seguem exemplos de ações que devem ser tomadas pelo empregador:

• aquisição ou mudanças no equipamento técnico usado pelo trabalhador - por exemplo, ferramentas, maquinário e assim por diante
• alterações no local de trabalho - isso pode se referir a alterações em móveis e equipamentos, ou alterações em portas, soleiras, instalação de elevadores, aquisição de rampas para cadeiras de rodas, reposicionamento de maçanetas e interruptores de luz e assim por diante
• organização do trabalho — pode envolver alteração de rotinas, mudança de horário de trabalho, participação ativa de outros trabalhadores; por exemplo, gravando e transcrevendo de uma fita cassete ditafone
• medidas relacionadas com a formação e reconversão.

Para além destas medidas, existe um sistema que concede aos empregadores de pessoas com deficiência subsídios relativos ao custo adicional de adaptação do local de trabalho ao trabalhador, ou vice-versa.

Tipo B: As medidas para pessoas com deficiência previstas no n. atos especiais qual negócio exclusivamente com reabilitação profissional e emprego de pessoas com deficiência.

Este tipo de legislação costuma ter disposições específicas sobre reabilitação profissional e emprego que tratam de diversas medidas, enquanto outras medidas para pessoas com deficiência são estipuladas em outras leis.

Por exemplo, a Lei de Pessoas com Deficiência Grave da Alemanha prevê a seguinte assistência especial para pessoas com deficiência para melhorar suas oportunidades de emprego, bem como orientação vocacional e serviços de colocação:

• formação profissional em empresas e centros de formação ou em instituições especiais de reabilitação profissional
• benefícios especiais para pessoas com deficiência ou empregadores - pagamento de custos de inscrição e remoção, subsídios transitórios, adaptação técnica de locais de trabalho, pagamento de custos de moradia, assistência na aquisição de um veículo especial ou equipamento especial adicional ou na obtenção de uma carteira de motorista
• a obrigação de os empregadores públicos e privados reservarem 6% dos seus locais de trabalho para pessoas com deficiência grave; pagamentos de compensação devem ser pagos em relação aos lugares não preenchidos dessa maneira
• proteção especial contra demissão para todas as pessoas com deficiência grave após um período de seis meses
• representação dos interesses de pessoas com deficiência grave na empresa por meio de um conselheiro de pessoal
• prestações suplementares para pessoas com deficiência grave para assegurar a sua integração na profissão e no emprego
• oficinas especiais para pessoas com deficiência que não podem trabalhar no mercado de trabalho geral devido à natureza ou gravidade de seu impedimento
• subsídios para empregadores de até 80% do salário pago a pessoas com deficiência por um período de dois anos, bem como pagamentos relativos à adaptação de locais de trabalho e ao estabelecimento de períodos probatórios especificados de emprego.

Digite C: As medidas de reinserção profissional e de emprego das pessoas com deficiência previstas no n. atos especiais abrangentes para pessoas com deficiência articulados com medidas para outros serviços, como saúde, educação, acessibilidade e transporte.

Este tipo de legislação geralmente contém disposições gerais sobre o objetivo, declaração de apólice, cobertura, definição de termos no primeiro capítulo e, posteriormente, vários capítulos que tratam de serviços nas áreas de emprego ou reabilitação profissional, bem como saúde, educação, acessibilidades, transportes, telecomunicações, serviços sociais auxiliares, etc.

Por exemplo, a Carta Magna para Pessoas com Deficiência das Filipinas prevê o princípio da igualdade de oportunidades de emprego. Seguem-se várias medidas do capítulo sobre o emprego:

• 5% do emprego reservado para pessoas com deficiência em departamentos ou agências do governo
• incentivos para os empregadores, como uma dedução do seu rendimento tributável equivalente a uma certa parte dos salários das pessoas com deficiência ou dos custos de melhorias ou modificações das instalações
• medidas de reabilitação profissional que servem para desenvolver as habilidades e potencialidades das pessoas com deficiência e lhes permitem competir favoravelmente por oportunidades disponíveis de emprego produtivo e remunerado, de acordo com o princípio da igualdade de oportunidades para trabalhadores com deficiência e trabalhadores em geral
• reabilitação vocacional e serviços de subsistência para pessoas com deficiência nas áreas rurais
• orientação vocacional, aconselhamento e treinamento para permitir que pessoas com deficiência garantam, mantenham e avancem no emprego, e a disponibilidade e treinamento de conselheiros e outro pessoal devidamente qualificado responsável por esses serviços
• escolas vocacionais e técnicas de propriedade do governo em todas as províncias para um programa especial de treinamento vocacional e técnico para pessoas com deficiência
• oficinas protegidas para pessoas com deficiência que não conseguem encontrar um emprego adequado no mercado de trabalho aberto
• aprendizagem.

Além disso, esta lei tem disposições relativas à proibição de discriminação contra pessoas com deficiência no emprego.

Digite D: As medidas de proibição da discriminação no emprego com base na deficiência previstas num lei anti-discriminação especial abrangente juntamente com medidas de proibição de discriminação em áreas como transporte público, acomodações públicas e telecomunicações.

A característica deste tipo de legislação é que existem disposições que tratam da discriminação com base na deficiência no emprego, transporte público, acomodação, telecomunicações e assim por diante. As medidas relativas aos serviços de reabilitação profissional e ao emprego de pessoas com deficiência estão previstas noutros diplomas ou regulamentos.

Por exemplo, o Americans with Disabilities Act proíbe a discriminação em áreas importantes como emprego, acesso a acomodações públicas, telecomunicações, transporte, votação, serviços públicos, educação, moradia e recreação. Quanto ao emprego em particular, a Lei proíbe a discriminação no emprego contra “indivíduos qualificados com deficiência” que, com ou sem “adaptação razoável”, podem desempenhar as funções essenciais do trabalho, a menos que tal adaptação imponha “dificuldades indevidas” na operação do negócio. A Lei proíbe a discriminação em todas as práticas de emprego, incluindo procedimentos de candidatura a empregos, contratação, demissão, promoção, remuneração, treinamento e outros termos, condições e privilégios de emprego. Aplica-se a recrutamento, publicidade, posse, demissão, licença, benefícios adicionais e todas as outras atividades relacionadas ao emprego.

Na Austrália, o objetivo da Lei de Discriminação por Deficiência é oferecer melhores oportunidades para pessoas com deficiência e ajudar a derrubar barreiras à sua participação no mercado de trabalho e em outras áreas da vida. A Lei proíbe a discriminação contra as pessoas com base na deficiência no emprego, alojamento, recreação e atividades de lazer. Isso complementa a legislação antidiscriminação existente que proíbe a discriminação com base em raça ou gênero.

Legislação sobre cotas/imposições ou legislação antidiscriminação?

A estrutura da legislação nacional sobre reabilitação profissional e emprego de pessoas com deficiência varia um pouco de país para país e, portanto, é difícil determinar qual tipo de legislação é melhor. No entanto, dois tipos de legislação, a saber, legislação de cotas ou tributos e legislação antidiscriminatória, parecem emergir como os dois principais modos legislativos.

Embora alguns países europeus, entre outros, tenham sistemas de cotas que normalmente estão previstos na legislação do Tipo B, eles são bastante diferentes em alguns pontos, como a categoria de deficientes a quem o sistema é aplicado, a categoria de empregadores a quem a obrigação de emprego é imposta (por exemplo, apenas tamanho da empresa ou setor público) e a taxa de emprego (3%, 6%, etc.). Na maioria dos países, o sistema de quotas é acompanhado por um sistema de imposição ou subvenção. As provisões de cotas também estão incluídas na legislação de países não industrializados tão variados quanto Angola, Ilhas Maurício, Filipinas, Tanzânia e Polônia. A China também está examinando a possibilidade de introduzir um sistema de cotas.

Não há dúvida de que um sistema de cotas executável poderia contribuir consideravelmente para aumentar os níveis de emprego de pessoas com deficiência no mercado de trabalho aberto. Além disso, o sistema de taxas e subsídios ajuda a corrigir a desigualdade financeira entre os empregadores que tentam empregar trabalhadores com deficiência e os que não o fazem, enquanto os impostos contribuem para acumular recursos valiosos necessários para financiar a reabilitação profissional e incentivos para os empregadores.

Por outro lado, um dos problemas do sistema é o facto de exigir uma definição clara de deficiência para o reconhecimento da qualificação e regras e procedimentos estritos para o registo, pelo que pode levantar o problema do estigma. Também pode haver o desconforto potencial de uma pessoa com deficiência estar em um local de trabalho onde não é desejada pelo empregador, mas apenas tolerada para evitar sanções legais. Além disso, mecanismos de fiscalização confiáveis ​​e sua aplicação efetiva são necessários para que a legislação de cotas alcance resultados.

A legislação antidiscriminação (Tipo D) parece ser mais adequada ao princípio da normalização, garantindo às pessoas com deficiência oportunidades iguais na sociedade, porque promove iniciativas dos empregadores e consciência social por meio da melhoria ambiental, e não da obrigação trabalhista.

Por outro lado, alguns países têm dificuldades em fazer cumprir a legislação anti-discriminação. Por exemplo, a ação corretiva geralmente exige que a vítima desempenhe o papel de reclamante e, em alguns casos, é difícil provar a discriminação. Além disso, o processo de ação corretiva geralmente leva muito tempo porque muitas queixas de discriminação com base na deficiência são enviadas aos tribunais ou comissões de direitos iguais. É geralmente admitido que a legislação anti-discriminação ainda precisa provar sua eficácia em colocar e manter um grande número de trabalhadores com deficiência no mercado de trabalho.

Tendências futuras

Embora seja difícil prever tendências futuras na legislação, parece que as leis antidiscriminatórias (Tipo D) são uma corrente que tanto os países desenvolvidos quanto os países em desenvolvimento irão considerar.

Parece que os países industrializados com um histórico de cotas ou legislação de cotas/impostos observarão a experiência de países como os Estados Unidos e a Austrália antes de tomar medidas para ajustar seus próprios sistemas legislativos. Em particular na Europa, com seus conceitos de justiça redistributiva, é provável que os sistemas legislativos vigentes sejam mantidos, embora, no entanto, introduzam ou reforcem disposições anti-discriminatórias como uma característica legislativa adicional.

Em alguns países, como Estados Unidos, Austrália e Canadá, pode ser politicamente difícil legislar um sistema de cotas para pessoas com deficiência sem ter disposições de cotas também em relação a outros grupos populacionais que sofrem desvantagens no mercado de trabalho, como mulheres e etnias e grupos minoritários raciais atualmente cobertos por direitos humanos ou legislação de equidade no emprego. Embora um sistema de cotas tenha algumas vantagens para pessoas com deficiência, o aparato administrativo necessário para tal sistema de cotas multicategorias seria enorme.

Parece que os países em desenvolvimento que não têm legislação sobre deficiência podem escolher a legislação do Tipo C, incluindo algumas disposições relativas à proibição de discriminação, porque é a abordagem mais abrangente. O risco dessa abordagem, no entanto, é que uma legislação abrangente que atravessa a responsabilidade de muitos ministérios se torne assunto de um único ministério, principalmente aquele responsável pelo bem-estar social. Isso pode ser contraproducente, reforçar a segregação e enfraquecer a capacidade do governo de implementar a lei. A experiência mostra que uma legislação abrangente parece boa no papel, mas raramente é aplicada.

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