A cooperação entre trabalhadores, empregadores e governo na elaboração e implementação de medidas de saúde e segurança ocupacional em nível nacional ou regional é comum em um número significativo de países. Não é incomum que grupos de interesse e especialistas técnicos também estejam envolvidos nesse processo. Essa cooperação é altamente desenvolvida e foi institucionalizada em vários países pelo estabelecimento de organizações consultivas e colaborativas. Estas organizações têm normalmente sido amplamente aceites por todos os participantes no mercado de trabalho, uma vez que parece haver um consenso geral de que a saúde e segurança no trabalho é um assunto de preocupação comum onde o diálogo entre os parceiros sociais, o governo e outras partes interessadas é extremamente importante.
As instituições que foram estabelecidas para facilitar esta cooperação variam significativamente em forma. Uma abordagem é estabelecer organizações consultivas ad hoc ou permanentes para aconselhar o governo sobre questões de política de segurança e saúde ocupacional. O governo normalmente não é obrigado a seguir as recomendações oferecidas, mas na prática elas são difíceis de ignorar e são freqüentemente levadas em consideração na elaboração da política governamental.
A outra abordagem é fazer com que os parceiros sociais e outras partes interessadas cooperem ativamente com o governo em instituições públicas criadas para implementar políticas de segurança e saúde ocupacional. A participação de atores não governamentais em instituições públicas com responsabilidade em questões de saúde e segurança no trabalho é normalmente realizada através da representação de organizações de empregadores e de trabalhadores e, em alguns casos, de outras partes, no conselho de administração da instituição pública em questão , embora por vezes a participação se estenda ao nível da gestão e até do projeto. Na maioria dos casos, essas pessoas são nomeadas pelo governo por recomendação das partes a serem representadas, embora em alguns casos as organizações de trabalhadores e empregadores tenham o direito de nomear diretamente seus representantes para essas instituições colaboradoras. Órgãos em nível nacional (ou regional, estadual ou provincial) são normalmente complementados por estruturas ou acordos em nível de indústria, empresa e fábrica.
Conselhos sobre Política e Definição de Normas
Provavelmente, a forma mais comum de cooperação envolve o estabelecimento de organizações consultivas para dar conselhos sobre políticas e estabelecimento de padrões. Exemplos disso podem variar entre uma abordagem modesta, que envolve o gasto de relativamente poucos recursos, até abordagens mais institucionalizadas, que envolvem quantidades mais significativas de recursos. Os Estados Unidos são um exemplo de país onde uma abordagem mais limitada foi adotada. No nível federal, o Comitê Consultivo Nacional de Segurança e Saúde Ocupacional, estabelecido de acordo com a Lei de Saúde e Segurança Ocupacional de 1970, é o principal comitê consultivo permanente. Este comitê, de acordo com a Lei, deve ser composto por representantes da administração, do trabalho, dos profissionais de segurança e saúde ocupacional e do público, sendo presidido por um membro do público. O comitê faz recomendações ao Secretário do Trabalho e ao Secretário de Saúde e Serviços Humanos. Na prática, porém, esse comitê não tem se reunido com frequência. Os membros do comitê não são remunerados e a Secretaria do Trabalho forneceu de seu orçamento uma secretária executiva e outros serviços de apoio necessários. Os custos de manutenção desta comissão são, portanto, muito baixos, embora as restrições orçamentais ponham agora em causa até este apoio. Um comitê permanente de caráter semelhante, o Conselho Consultivo Federal de Segurança e Saúde Ocupacional, foi estabelecido em julho de 1971 de acordo com a Ordem Executiva 11612 para assessorar o Secretário do Trabalho em assuntos relacionados à segurança e saúde dos trabalhadores federais.
A Lei de Segurança e Saúde Ocupacional de 1970 também prevê o estabelecimento de comitês consultivos ad hoc para auxiliar nas funções de definição de padrões. Esses comitês consultivos são nomeados pelo Secretário do Trabalho e devem ser compostos por no máximo 15 membros, incluindo uma ou mais pessoas designadas pelo Secretário de Saúde e Serviços Humanos. Cada comitê normativo deve incluir um número igual de representantes de organizações de trabalhadores e de empregadores. O Secretário do Trabalho também pode nomear um ou mais representantes dos órgãos estaduais de saúde e segurança, bem como especialistas técnicos que podem ser, por exemplo, representantes de organizações profissionais de técnicos ou profissionais especializados em saúde ou segurança ocupacional, ou de padrões reconhecidos nacionalmente -organizações produtoras. Uso extensivo tem sido feito de tais comitês de estabelecimento de padrões, que às vezes existem por vários anos para realizar o trabalho que lhes foi designado. As reuniões podem ser frequentes, dependendo da natureza das tarefas a serem executadas. Embora os membros dos comitês normalmente não sejam pagos, eles são normalmente reembolsados por despesas de viagem razoáveis e os serviços de suporte para a atividade desses comitês também foram pagos pelo Departamento de Trabalho no passado. Comitês foram constituídos para recomendar padrões com relação à agricultura, poeira de amianto, substâncias cancerígenas, emissões de fornos de coque, riscos cutâneos, rotulagem de materiais perigosos, estresse térmico, instalações de terminais marítimos, ruído, segurança e saúde de longshoring, padrões de emprego em estaleiros e regras de construção de aço, entre outras coisas.
Outros comitês consultivos ad hoc de caráter semelhante foram estabelecidos de acordo com legislação semelhante que está sob a autoridade do Secretário do Trabalho. Por exemplo, vários comitês de estabelecimento de padrões foram estabelecidos de acordo com a Lei Federal de Saúde e Segurança de Minas de 1977. Os custos envolvidos no estabelecimento de tais comitês de estabelecimento de padrões, no entanto, são relativamente modestos e são caracterizados por custos administrativos relativamente baixos custos, pouca infraestrutura, participação voluntária de terceiros sem remuneração e dissolução dos comitês após o término de suas atribuições.
Formas institucionalizadas de consulta mais elaboradas são, entretanto, encontradas em outros países. Nos Países Baixos, por exemplo, a organização preeminente é o Conselho do Ambiente de Trabalho, que foi estabelecido de acordo com a Lei do Conselho do Ambiente de Trabalho de 1990. O Conselho dá as suas opiniões ao Ministério dos Assuntos Sociais e do Emprego, quando solicitado ou por sua própria iniciativa, comentários sobre propostas de novos atos e decretos e pode apresentar suas próprias propostas de nova política ou legislação. O Conselho também se pronuncia sobre a conveniência de concessão de auxílios para pesquisas sobre questões ambientais do trabalho, sobre a concessão de isenções, a formulação de orientações governamentais e a política da Inspetoria do Trabalho. O Conselho é composto por oito representantes de organizações centrais de empregadores, oito de organizações centrais de trabalhadores e sete de órgãos governamentais. No entanto, apenas os representantes das organizações de trabalhadores e empregadores têm direito a voto e o presidente do Conselho é independente. O Conselho se reúne mensalmente. Além disso, o Conselho conta com aproximadamente 15 comissões de trabalho diferentes para assuntos específicos e, além disso, grupos de trabalho ad hoc são constituídos para assuntos detalhados quando a matéria assim o justificar. Dentro dos comitês e grupos de trabalho, os especialistas externos desempenham um papel importante e essas organizações de trabalho preparam relatórios e documentos que são discutidos nas reuniões do Conselho e muitas vezes formam a base para as posições que são tomadas posteriormente. As recomendações do Conselho são abrangentes e publicadas. Embora normalmente as partes tentem chegar a uma posição consensual, podem ser expressas opiniões distintas ao Ministro dos Assuntos Sociais e do Emprego quando os representantes dos empregadores e dos trabalhadores não conseguem chegar a um acordo. Mais de 100 pessoas estão envolvidas no trabalho do Conselho e de suas organizações subsidiárias e, portanto, são mantidas por recursos financeiros e administrativos significativos.
Outras organizações consultivas menos proeminentes existem na Holanda para questões mais específicas de segurança e saúde ocupacional. Estas incluem a Fundação para o Ambiente de Trabalho na Construção Civil, a Fundação para os Cuidados de Saúde na Agricultura, a Comissão para a Prevenção de Desastres por Substâncias Perigosas e a Comissão para a Inspecção do Trabalho e Política de Fiscalização.
Exemplos de outros países que possuem organizações consultivas de caráter bipartido, tripartido ou multipartido para fornecer recomendações sobre políticas e padrões de segurança e saúde ocupacional incluem: Canadá (comitês ad hoc sobre reforma legislativa e estabelecimento de padrões – nível federal; Fórum de Ação sobre Saúde no Local de Trabalho e Segurança – Alberta; Comitê Diretor Conjunto sobre Substâncias Perigosas no Local de Trabalho – Ontário; Comitê Consultivo de Prevenção de Lesões nas Costas – Terra Nova; Conselho de Saúde e Segurança Ocupacional – Ilha Prince Edward; Conselho Consultivo de Segurança e Saúde no Local de Trabalho – Manitoba; Conselho de Saúde e Segurança Ocupacional – Saskatchewan; Fórum de segurança madeireira – Colúmbia Britânica); Dinamarca (Conselho do Ambiente de Trabalho); França (Conselho Central de Prevenção de Riscos Profissionais e Comissão Nacional de Saúde e Segurança no Trabalho na Agricultura); Itália (Comissão Consultiva Permanente para a Prevenção de Acidentes de Trabalho e Saúde Ocupacional); Alemanha (Conselho Consultivo do Instituto Federal de Segurança e Saúde Ocupacional); e Espanha (Conselho Geral do Instituto Nacional de Segurança e Saúde Ocupacional).
Política de implementação
Vários países têm organizações bipartidas, tripartidas ou multipartidas que também são ativas na implementação de políticas. Essas organizações colaborativas normalmente são estabelecimentos públicos que incorporam representantes de organizações de empregadores e trabalhadores e, em alguns casos, outras pessoas ou grupos de interesse, tanto na formulação quanto na implementação de políticas. Normalmente muito maiores do que os comitês consultivos, conselhos ou comissões, essas organizações colaborativas têm a responsabilidade de implementar políticas governamentais, freqüentemente gerenciam grandes recursos orçamentários e geralmente possuem um número significativo de pessoal.
Um exemplo de tal organização é a Comissão de Saúde e Segurança na Grã-Bretanha. A Comissão foi criada de acordo com as disposições da Lei de Saúde e Segurança de 1974. Tem como mandato assegurar que sejam tomadas medidas adequadas para garantir a saúde, segurança e bem-estar das pessoas no trabalho; proteger a população contra os riscos à saúde e à segurança decorrentes do trabalho; controlar o armazenamento e uso de explosivos, materiais altamente inflamáveis e outras substâncias perigosas; e controlar a emissão de substâncias nocivas ou ofensivas do local de trabalho. É responsável perante o Secretário de Estado da Educação e Emprego, mas também perante outros Secretários de Estado, incluindo os do Comércio e Indústria, dos Transportes, do Ambiente e da Agricultura. A Comissão é composta por nove pessoas, todas nomeadas pelo Secretário de Estado da Educação e Emprego. É composto por um presidente, três membros nomeados após consulta à principal organização central de empregadores, três membros nomeados após consulta à principal organização central de trabalhadores e dois membros nomeados após consulta às associações de autoridades locais.
A Comissão é assistida por várias organizações subsidiárias (figura 1). O mais importante deles é o Health and Safety Executive, um órgão estatutário distinto que consiste em um corpo diretivo de três pessoas nomeadas pela Comissão com a aprovação do Secretário de Estado da Educação e Emprego. O Executivo de Saúde e Segurança é responsável por realizar o trabalho substantivo da Comissão, incluindo a aplicação dos padrões de saúde e segurança sob a Lei de Saúde e Segurança de 1974 e outras funções delegadas a ele pela Comissão. As autoridades locais também desempenham funções de fiscalização com relação a certas legislações de saúde e segurança. Além disso, a Comissão é assistida no seu trabalho por vários comités consultivos que são, consoante o comité, de carácter bipartido, tripartido ou multipartido. Esses comitês consultivos são organizados por assunto e setor. Existem comitês consultivos para cada um dos seguintes assuntos: substâncias tóxicas, patógenos perigosos, substâncias perigosas, modificações genéticas, saúde ocupacional, emissões para o meio ambiente, instalações nucleares e radiação ionizante. Há também comitês consultivos para as seguintes indústrias: agricultura, cerâmica, construção, educação, fundições, saúde, petróleo, papel e cartão, impressão, ferrovias, borracha, algodão e têxteis. Os comitês temáticos tendem a ter entre 12 e 18 membros mais um presidente e têm caráter multipartidário, frequentemente incluindo especialistas técnicos, bem como representantes de organizações centrais de trabalhadores e empregadores, governo e outros grupos de interesse. Os comitês da indústria, no entanto, tendem a ser bipartidos, com aproximadamente 12 membros escolhidos em igual número de organizações centrais de trabalhadores e empregadores e com o presidente sendo do governo. Os recursos à disposição da Comissão e do Executivo de Saúde e Segurança são substanciais. Por exemplo, em 1993, essas organizações juntas tinham aproximadamente 4,538 funcionários e um orçamento de £ 211.8 milhões.
Figura 1. Saúde e segurança na Grã-Bretanha: as principais instituições
Outros exemplos de organizações colaborativas neste campo podem ser encontrados no Canadá. No nível federal, o Centro Canadense de Saúde e Segurança Ocupacional é o principal recurso do Canadá para obter informações sobre esse tópico. O Centro também promove saúde e segurança no local de trabalho, facilita o estabelecimento de altos padrões de saúde e segurança ocupacional e auxilia no desenvolvimento de programas e políticas para reduzir ou eliminar riscos ocupacionais. O Centro, criado por um ato do parlamento em 1978, recebeu um corpo diretivo tripartido para garantir sua imparcialidade em questões de saúde e segurança ocupacional, inclusive sendo uma fonte imparcial de informações. Seu conselho de administração é composto por um presidente e 12 governadores – quatro representando os governos federal, provincial e territorial; quatro representando trabalho; e quatro representantes dos empregadores. O Centro administra recursos humanos e financeiros significativos e suas despesas totais em 1993 foram de aproximadamente C$ 8.3 milhões.
Em algumas províncias também existem organizações colaborativas. Em Quebec, duas organizações proeminentes são a Comissão de Saúde e Segurança Ocupacional e o Instituto de Pesquisa em Saúde e Segurança Ocupacional. A Comissão tem duas funções. A primeira é desenvolver e implementar a política de saúde e segurança ocupacional, incluindo o estabelecimento de normas e sua aplicação; o apoio à implementação de programas de prevenção, mecanismos de participação e serviços de saúde; e a prestação de serviços de treinamento, informação e pesquisa. A segunda é providenciar o pagamento aos trabalhadores feridos no trabalho e administrar um fundo de seguro para esse fim, para o qual os empregadores devem contribuir. A Comissão, instituída por lei em 1981 e que sucedeu à Comissão de Acidentes de Trabalho fundada em 1931, tem um conselho de administração bipartido, composto por sete representantes dos trabalhadores, sete representantes das entidades patronais e um presidente. Os representantes das organizações de trabalhadores e empregadores são escolhidos a partir de listas fornecidas pelas organizações sindicais e patronais mais representativas. A Comissão administra grandes recursos humanos e financeiros e no final de 1992 teve despesas de C$ 2,151.7 milhões e empregou 3,013 pessoas como funcionários permanentes e 652 como funcionários ocasionais.
O Instituto Québec de Pesquisa em Saúde e Segurança Ocupacional, fundado em 1980, tem como missão contribuir, por meio de pesquisas científicas, para a identificação e eliminação de fontes de riscos ocupacionais, bem como para a readaptação de trabalhadores que sofreram acidentes de trabalho. O conselho de administração do Instituto é o mesmo da Comissão de Segurança e Saúde no Trabalho, embora seja uma instituição independente. O Instituto dispõe ainda de um conselho científico com funções consultivas e composto por quatro representantes de organizações de trabalhadores, quatro de entidades patronais, seis representantes da comunidade científica e técnica e o Diretor-Geral do Instituto. Em 1992, o Instituto teve despesas de C$ 17.9 milhões e aproximadamente 126 funcionários.
A Agência de Saúde e Segurança no Local de Trabalho de Ontário, criada em 1990 pela emenda da Lei de Saúde e Segurança Ocupacional, também é responsável pelo desenvolvimento e implementação de políticas e pela gestão de programas de saúde e segurança ocupacional em Ontário. O corpo diretivo da organização consiste em um conselho bipartido de 18 pessoas com nove representantes de organizações de trabalhadores e de empregadores cada. Desses representantes, um representante do trabalho e um da administração atuam como diretores executivos conjuntos. Os recursos desta organização são substanciais – as despesas totais chegaram a C$ 64.9 milhões em 1992.
Um país com uma longa tradição de organizações colaborativas no campo da segurança e saúde ocupacional, a Suécia, decidiu rejeitar essa forma de organização em 1992 e, posteriormente, passou a usar organizações consultivas. Deve-se acrescentar que esta decisão não se limitou à segurança e saúde ocupacional, mas incluiu todas as organizações colaborativas de qualquer tipo nas quais representantes de organizações de trabalhadores e empregadores desempenhassem um papel decisório em nível nacional. O impulso para essa mudança veio da principal organização patronal, que decidiu unilateralmente retirar-se da participação em instituições públicas colaborativas. A organização central de empregadores argumentou que os grupos de interesse não deveriam ter responsabilidade política em termos de gestão de instituições públicas, mas que o governo e o parlamento deveriam ter esse papel e responsabilidade política; que o papel da organização de empregadores era representar os interesses de seus membros, e que esse papel poderia conflitar com o dever de servir aos interesses das instituições públicas se a organização de empregadores estivesse representada nos conselhos de administração dessas instituições; e que a participação enfraqueceu a democracia e o desenvolvimento das instituições públicas. Embora as organizações de trabalhadores não estivessem de acordo com as organizações de empregadores nestes pontos, o governo concluiu que organismos colaborativos sem representação da principal organização de empregadores eram impraticáveis e decidiu ter representação de organizações de trabalhadores e de empregadores, bem como outras grupos de interesse apenas em órgãos consultivos. Assim, organizações no campo da segurança e saúde ocupacional, como o Conselho Nacional de Segurança e Saúde Ocupacional, o Instituto Nacional de Saúde Ocupacional e o Working Life Fund, que anteriormente tinham um caráter colaborativo em termos de um conselho administrativo tripartido ou multipartido , foram reestruturados.
Embora as organizações colaborativas na maioria dos países sejam mais raras do que as organizações consultivas, que são bastante difundidas, o caso da rejeição da Suécia a instituições colaborativas, pelo menos no campo da segurança e saúde ocupacional, parece ser isolado. Embora algumas instituições colaborativas, lidando principalmente com questões de política econômica, treinamento e emprego, tenham sido desmanteladas na Grã-Bretanha durante as décadas de 1980 e 1990 por sucessivos governos conservadores, a Comissão de Saúde e Segurança não foi afetada. Alguns afirmaram que isso ocorre porque a segurança e a saúde ocupacional são um assunto de preocupação comum para as organizações de empregadores e trabalhadores, bem como para o governo e outras partes interessadas e, portanto, há um grande interesse de todas as partes em encontrar um consenso em ambas as políticas formulação e implementação. Além disso, no Canadá, tais instituições colaborativas foram criadas tanto no nível federal quanto em algumas províncias precisamente porque uma abordagem colaborativa foi considerada mais útil para encontrar um consenso entre as partes do mercado de trabalho e porque a administração das leis de segurança e saúde ocupacional pareceria mais imparcial e justo com aqueles afetados por eles.
Em um nível mais amplo, no entanto, existem dois órgãos consultivos nacionais que também se preocupam com questões de segurança e saúde ocupacional como parte de seu mandato mais geral para abordar todas as questões sociais e econômicas importantes de importância nacional. Nos Países Baixos, a Labour Foundation, criada em maio de 1945, é uma organização bipartida gerida conjuntamente por um número igual de representantes das organizações centrais de empregadores e trabalhadores (incluindo agricultores) e tem um papel significativo como órgão consultivo do Governo. Embora historicamente sua função principal tenha se preocupado com questões de política salarial, ela também expressa suas opiniões sobre outras condições de trabalho. O outro órgão consultivo nacional importante é o Conselho Econômico e Social, fundado em 1950 de acordo com a Lei das Associações Comerciais Estatutárias. O Conselho tripartido é composto por 15 representantes de organizações centrais de empregadores, 15 representantes de organizações centrais de trabalhadores e 15 especialistas independentes. Os representantes dos empregadores e dos trabalhadores são nomeados pelas suas organizações e os peritos independentes são nomeados pela Coroa. Ao fazer suas nomeações, a Coroa também tenta ter um equilíbrio entre os principais partidos políticos. O Conselho é independente do governo e é financiado por um imposto obrigatório sobre os empregadores. O Conselho tem um orçamento multimilionário e seu próprio Secretariado. O Conselho reúne ordinariamente uma vez por mês e é coadjuvado por um conjunto de comissões permanentes e ad hoc, frequentemente também constituídas de forma tripartida. O governo é obrigado por lei a submeter todas as propostas de legislação social e económica ao Conselho para o seu parecer e qualquer legislação laboral – que inclua propostas relativas à segurança e saúde no trabalho – é submetida ao Conselho.
Deve-se acrescentar que vários países exigem que comitês de saúde e segurança no local de trabalho devam ou possam ser estabelecidos para empresas que tenham mais de um determinado número de funcionários. Esses comitês são de natureza bipartida e incluem representantes dos empregadores e dos trabalhadores. Estas comissões têm normalmente por função investigar e propor todas as formas e meios de contribuir activamente para as medidas tomadas para garantir as melhores condições de saúde e segurança possíveis no estabelecimento, papel que pode incluir a promoção e monitorização das condições de saúde e segurança no estabelecimento empresa para garantir, entre outras coisas, a adesão às leis e regulamentos aplicáveis. Esses comitês conjuntos são normalmente de caráter consultivo. Os comitês de saúde e segurança no local de trabalho, por exemplo, são legalmente exigidos na Bélgica, Canadá, França, Alemanha, Holanda e Espanha.