Nos últimos anos, a legislação, os instrumentos internacionais e a literatura geral sobre saúde e segurança ocupacional destacaram a importância da informação, consulta e cooperação entre trabalhadores e empregadores. O foco tem sido evitar disputas ao invés de sua solução. Alguns afirmam que, na área de segurança e saúde ocupacional, os interesses dos trabalhadores e dos empregadores convergem e, portanto, as disputas podem ser mais facilmente evitadas. No entanto, as disputas ainda surgem.
A relação de trabalho está sujeita a interesses e prioridades divergentes, bem como a mudanças de preocupações, inclusive no que diz respeito a considerações de saúde e segurança. O potencial, portanto, existe para desacordo ou conflitos que podem se transformar em disputas trabalhistas. Embora possa haver um consenso sobre a importância das questões de saúde e segurança em geral, pode haver discordância quanto à necessidade de medidas específicas ou sua implementação, principalmente quando há tempo ou dinheiro extra envolvido ou a produção será reduzida. Quando se trata de saúde e segurança, existem poucos absolutos: o que é um risco “aceitável”, por exemplo, é relativo. Onde traçar a linha em uma série de questões está aberto ao debate, especialmente porque situações complicadas podem ter que ser abordadas com assistência técnica limitada e falta de evidências científicas conclusivas. Além disso, as percepções nessa área estão mudando continuamente como resultado do uso de novas tecnologias, pesquisas médicas e científicas, mudanças nas atitudes sociais e assim por diante. O potencial para opiniões divergentes e disputas nessa área é, portanto, considerável.
Em todas as áreas das relações de trabalho, mas talvez particularmente no que diz respeito às questões de saúde e segurança, a resolução equitativa e eficiente de disputas é essencial. As disputas podem ser resolvidas em um estágio inicial, como resultado de um lado da disputa, tornando o outro ciente dos fatos relevantes. Isso pode ser feito formalmente ou informalmente. As disputas também podem ser tratadas por meio de procedimentos internos de reclamação, geralmente envolvendo níveis progressivamente mais altos de gerenciamento. A conciliação ou mediação pode ser necessária para facilitar a resolução da disputa, ou uma solução pode ser imposta por um tribunal ou um árbitro. Na área de saúde e segurança, o inspetor do trabalho também pode desempenhar um papel importante na solução de controvérsias. Algumas disputas podem levar a paralisações de trabalho, que no caso de questões de saúde e segurança podem ou não ser consideradas greve nos termos da lei.
Categorias de Disputas
No âmbito das considerações de saúde e segurança, podem surgir vários tipos de disputas. Embora as categorias nem sempre sejam óbvias, muitas vezes é importante dar uma definição específica à disputa para determinar os mecanismos de solução que serão aplicados. As disputas em geral podem ser classificadas como individuais ou coletivas, dependendo de quem inicia ou tem autoridade para iniciar a disputa. Geralmente, uma disputa individual envolve um trabalhador individual e uma disputa coletiva envolve um grupo de trabalhadores, geralmente representado por um sindicato. Uma outra distinção é frequentemente feita entre disputas de direitos e disputas de interesses. Uma disputa de direitos (também chamada de disputa legal) envolve a aplicação ou interpretação de direitos sob a lei ou uma disposição existente estabelecida em um contrato de trabalho ou acordo coletivo. Uma disputa de interesse, por outro lado, é uma disputa sobre a criação de direitos ou obrigações ou a modificação daqueles já existentes. As disputas de interesses surgem principalmente em relação à negociação coletiva.
Às vezes, definir uma disputa como coletiva ou individual determinará os procedimentos de resolução; no entanto, geralmente é a interação entre as categorias que é relevante – disputas de direitos coletivos, disputas de interesse coletivo e disputas de direitos individuais geralmente recebem tratamento distinto. Este artigo trata apenas das duas primeiras categorias, mas deve-se ter em mente que algumas etapas do processo de disputas coletivas coincidirão com as de demandas individuais.
Se uma disputa é considerada coletiva ou individual pode depender de a lei permitir que o sindicato levante uma disputa sobre o assunto em questão. Para obter autoridade para negociar sobre saúde e segurança e outras questões, em vários países, um sindicato precisa ser registrado junto às autoridades públicas ou ser reconhecido como representante de uma determinada porcentagem dos funcionários envolvidos. Em alguns países, esses pré-requisitos também se aplicam à autoridade para levantar disputas de direitos. Em outros, o empregador deve concordar voluntariamente em negociar com o sindicato antes que o sindicato possa agir em nome dos empregados.
Um sindicato pode ser capaz de iniciar procedimentos para resolver uma disputa de direitos coletivos quando as obrigações de saúde e segurança que afetam o local de trabalho como um todo estão em questão: por exemplo, se houver uma disposição no acordo coletivo ou na legislação que preveja que os níveis de ruído sejam não exceda um determinado limite, devem ser tomadas precauções especiais no que diz respeito às máquinas, ou devem ser fornecidos equipamentos de proteção individual e o empregador não cumpre estas disposições. Disputas coletivas de direitos também podem surgir, por exemplo, quando o empregador não consultar ou fornecer informações ao comitê ou representante de saúde e segurança conforme exigido por lei ou pelo acordo coletivo. Devido à sua natureza inerentemente coletiva, uma suposta violação do acordo coletivo pode em alguns países ser considerada um litígio coletivo, especialmente se disser respeito à implementação de disposições de aplicabilidade geral, como as de segurança e saúde, mesmo que na realidade apenas um trabalhador é imediata e diretamente afetada pela violação do empregador. A violação de disposições legais pode ser considerada colectiva quando o sindicato actuar em nome de todos os trabalhadores afectados, sempre que tenha direito a fazê-lo em resultado da violação.
Disputas de interesse coletivo sobre questões de saúde e segurança também podem assumir muitas formas. Tais disputas podem surgir de negociações entre um sindicato e um empregador sobre a formação ou responsabilidades de um comitê de saúde e segurança, a introdução de novas tecnologias, medidas específicas para lidar com materiais perigosos, controle ambiental e assim por diante. As negociações podem envolver declarações gerais de princípio em relação à saúde e segurança ou melhorias ou limites específicos. Quando as partes chegam a um impasse nas negociações, lidar com a disputa é considerado uma extensão da liberdade de negociação coletiva. Na Convenção Coletiva de Trabalho de 1981 (nº 154), a OIT observou a importância da criação de órgãos e procedimentos para a solução de conflitos trabalhistas como parte do processo de promoção da negociação coletiva (artigo 5 (2) (e)) .
Procedimentos de reclamação
O termo procedimento de queixa é geralmente usado para significar procedimentos internos estabelecidos no acordo coletivo para resolver disputas relacionadas à aplicação ou interpretação do acordo coletivo (disputas de direitos). Procedimentos semelhantes são, no entanto, muitas vezes estabelecidos mesmo na ausência de um sindicato ou acordo coletivo para resolver problemas e reclamações dos trabalhadores, pois são vistos como um meio mais justo e menos oneroso de resolução de disputas do que o litígio (McCabe 1994). O acordo colectivo normalmente prevê que a reclamação seja tratada através de um procedimento em várias fases envolvendo níveis cada vez mais elevados dentro da organização. Por exemplo, uma disputa sobre uma questão de saúde e segurança pode ir primeiro para o supervisor imediato. Se não for resolvido no primeiro estágio, o supervisor e o representante de saúde e segurança podem realizar uma investigação, cujas conclusões são submetidas a um gerente ou talvez ao comitê de saúde e segurança. Se a disputa permanecer sem solução, um nível sênior de gerenciamento poderá intervir. Pode haver vários estágios que precisam ser esgotados antes que os procedimentos externos sejam acionados. O acordo pode passar a prever a intervenção de terceiros na forma de fiscalização, conciliação e arbitragem, que serão discutidas com mais detalhes a seguir.
A Recomendação de Exame de Queixas (nº 130), adotada pela OIT em 1967, destaca a importância dos procedimentos de queixa para disputas de direitos, sejam individuais ou coletivas. Afirma que as organizações de trabalhadores ou os representantes dos trabalhadores na empresa devem ser associados aos empregadores no estabelecimento e implementação dos procedimentos de reclamação dentro da empresa. São necessários procedimentos rápidos, descomplicados e informais. Quando os procedimentos dentro da empresa se esgotam sem que uma resolução mutuamente aceitável seja alcançada, a Recomendação prossegue estabelecendo procedimentos para um acordo final, incluindo o exame conjunto do caso pelas organizações de empregadores e de trabalhadores, conciliação ou arbitragem e recurso a um processo trabalhista tribunal ou outra autoridade judicial.
Conciliação e Mediação
O acordo coletivo ou a lei podem exigir que as disputas coletivas sejam submetidas à conciliação ou mediação antes que outros procedimentos de solução de controvérsias possam ser invocados. Mesmo sem serem obrigadas a submeter a controvérsia à conciliação, as partes podem voluntariamente solicitar a um conciliador ou mediador, um terceiro imparcial, que as auxilie na redução de suas divergências e, finalmente, na obtenção de um acordo. Em alguns sistemas de relações laborais, é feita uma distinção, pelo menos em teoria, entre conciliação e mediação, embora na prática a linha seja difícil de traçar. O papel dos conciliadores é reabrir as linhas de comunicação, caso tenham sido rompidas, para ajudar as partes a encontrar um terreno comum para que um acordo possa ser alcançado e, talvez, apurar os fatos. O conciliador, no entanto, não apresenta propostas formais para resolver a disputa (embora na prática esse papel passivo raramente seja adotado). Espera-se que um mediador, por outro lado, proponha os termos do acordo, embora as partes permaneçam livres para aceitar ou rejeitar as propostas. Em muitos países não existe uma distinção real entre conciliação e mediação, com ambos os mediadores e conciliadores procurando ajudar as partes em uma disputa a encontrar uma solução, usando as táticas mais apropriadas do momento, ora permanecendo passivos, ora apresentando propostas de solução .
A conciliação é uma das mais utilizadas e considerada um dos procedimentos mais eficazes para a solução de conflitos de interesses. No processo de negociação coletiva, a conciliação pode ser vista como a continuação das negociações com o auxílio de uma parte neutra. Em um número crescente de países, a conciliação também é usada nos estágios iniciais de resolução de disputas de direitos. O governo pode disponibilizar serviços de conciliação ou pode criar um órgão independente para prestar esses serviços. Em alguns países, os inspetores do trabalho estão envolvidos na conciliação.
A OIT, por meio da adoção da Recomendação de Conciliação e Arbitragem Voluntária de 1951 (No. 92), defendeu que mecanismos de conciliação voluntária gratuitos e expeditos sejam “disponibilizados para auxiliar na prevenção e solução de disputas industriais entre empregadores e trabalhadores” ( Parágrafos 1 e 3). O papel da conciliação na garantia do exercício efetivo do direito de negociação coletiva está refletido na Carta Social Europeia (10 de outubro de 1961, Artigo 6(3)).
Arbitragem
A arbitragem envolve a intervenção de um terceiro neutro que, embora não seja membro do judiciário estabelecido, está autorizado a impor uma decisão. Em vários países, praticamente todas as disputas de direitos decorrentes da aplicação ou interpretação do acordo coletivo são tratadas por meio de arbitragem obrigatória, às vezes seguindo uma etapa de conciliação obrigatória e malsucedida. A arbitragem está disponível em muitos países como procedimento voluntário, enquanto em outros é obrigatória. Quando a arbitragem é imposta como método de resolução de disputas sobre interesses, ela geralmente é limitada ao serviço público ou serviços essenciais. Em alguns países, no entanto, particularmente nos países em desenvolvimento, a arbitragem de disputas de interesses é mais aplicável.
A arbitragem é tratada na Recomendação de Conciliação e Arbitragem Voluntária, 1951 (nº 92). Tal como na conciliação, a Recomendação trata dos litígios voluntariamente submetidos à arbitragem e prevê que, nestes casos, as partes se abstenham durante o processo de impugnação ou trancamento e aceitem a sentença arbitral. A natureza voluntária da submissão à arbitragem também é enfatizada na Carta Social Europeia (ibid.). Se uma das partes ou autoridade pública puder iniciar um processo de arbitragem, a arbitragem é considerada obrigatória. O Comitê de Peritos da OIT sobre a Aplicação de Convenções e Recomendações afirmou que, no caso de disputas de interesses, a arbitragem obrigatória é geralmente contrária aos princípios da Convenção sobre o Direito de Organização e Negociação Coletiva de 1949 (nº 98), pois vicia a autonomia das partes negociadoras (ILO 1994b). Uma decisão final vinculativa para as partes envolvidas, se elas não tiverem submetido voluntariamente uma disputa à arbitragem, também pode ser vista como uma limitação injustificada do direito de greve. O Comitê de Peritos declarou que “tal proibição limita seriamente os meios disponíveis aos sindicatos para promover e defender os interesses de seus membros, bem como seu direito de organizar suas atividades e formular seus programas, e não é compatível com o Artigo 3 da Convenção No. 87 [Convenção sobre Liberdade Sindical e Proteção do Direito Sindical, 1948].” (ibid., parágrafo 153.)
Autoridades de Administração do Trabalho
A administração do trabalho na maioria dos países tem uma variedade de responsabilidades, das quais uma das mais importantes é a inspeção dos locais de trabalho para garantir o cumprimento das leis trabalhistas, em particular as de saúde e segurança. Os inspetores não exigem uma disputa trabalhista para intervir. No entanto, quando uma disputa alegar violação da lei ou acordo, eles podem desempenhar um papel importante na obtenção de sua solução.
Na solução de controvérsias, as autoridades da administração do trabalho geralmente desempenham um papel mais ativo em questões de saúde e segurança do que em outras áreas. O papel do fiscal em litígios pode ser definido em acordos coletivos ou legislação envolvendo saúde e segurança, direito geral do trabalho, compensação dos trabalhadores ou um setor específico. Em alguns países, o representante ou comitê de saúde e segurança tem o direito de apresentar reclamações ao inspetor do trabalho, ou outro funcionário público do trabalho ou de saúde e segurança, contra o empregador. O inspetor pode ser solicitado a intervir quando houver alegação de que as normas de saúde e segurança não estão sendo observadas. As autoridades da administração do trabalho também podem ser obrigadas a intervir devido à sua competência nos regimes estatais de compensação dos trabalhadores.
Os inspetores podem ter autoridade para emitir ordens de melhoria, proibição ou paralisação dos trabalhos, impor multas ou penalidades ou até mesmo iniciar processos judiciais. Processos civis ou criminais podem estar disponíveis, dependendo da natureza da violação, da gravidade das consequências, do conhecimento prévio das prováveis consequências e da reincidência da violação. A decisão de um inspetor pode normalmente ser revista mediante recurso a um funcionário público superior, a um órgão especializado em trabalho ou saúde e segurança ou ao tribunal. Mecanismos administrativos e de apelação separados podem existir para diferentes setores (por exemplo, mineração).
A Recomendação da Inspecção do Trabalho (n.º 81), adoptada pela OIT em 1947, incentiva a colaboração entre os funcionários da inspecção do trabalho e os representantes dos trabalhadores e dos empregadores. A Diretiva-Quadro da União Européia nº 89/391/EEC sobre Saúde e Segurança adotada em 1989 estabelece que os trabalhadores e seus representantes têm o direito de apelar à autoridade responsável pela proteção da saúde e segurança no trabalho se não estiverem convencidos de que as medidas tomadas pelo empregador garantirá a segurança e a saúde no trabalho. De acordo com a diretiva, os representantes dos trabalhadores devem ter a oportunidade de apresentar as suas observações durante as visitas de inspeção da autoridade competente (artigo 11.º, n.º 6).
Justiça Comum e Justiça do Trabalho
Uma vez que as disputas de direitos envolvem direitos ou obrigações que já existem, o princípio geral subjacente à sua resolução é que devem ser resolvidos em última instância por tribunais ou árbitros e não por meio de ações coletivas, como uma greve. Alguns países deixam tribunais ordinários para lidar com todas as disputas sobre direitos, independentemente do caráter de suas relações de trabalho. No entanto, em muitos países, os tribunais trabalhistas (chamados em alguns países de “tribunais industriais”) ou tribunais especializados lidam com disputas de direitos. Eles podem lidar com disputas de direitos em geral ou apenas com certos tipos de disputas, como reivindicações de disciplina injustificada ou demissão. A principal razão para ter tais órgãos judiciais especializados é a necessidade de procedimentos rápidos, baratos e informais e capacidade especializada em questões trabalhistas. Os atrasos e despesas envolvidos no sistema judicial ordinário não são considerados aceitáveis quando se trata de emprego, que é uma área de importância crucial para a vida de uma pessoa e muitas vezes envolve um relacionamento que deve continuar mesmo após a resolução da disputa. A jurisdição sobre disputas coletivas de direitos pode ser dividida entre os tribunais ordinários e trabalhistas: por exemplo, em alguns países, as únicas disputas coletivas que um tribunal trabalhista é competente para julgar são aquelas decorrentes de uma alegada violação de um acordo coletivo, deixando violações de provisões aos tribunais comuns.
Freqüentemente, representantes de trabalhadores e empregadores, bem como um juiz independente, têm assento em cortes ou tribunais trabalhistas. Também existem tribunais do trabalho compostos apenas por representantes dos trabalhadores e dos empregadores. Esta composição bipartida ou tripartida visa garantir que os membros tenham experiência em matéria de relações laborais e, por conseguinte, que as questões relevantes sejam aprofundadas e tratadas à luz das realidades práticas. Tal composição também auxilia a dar credibilidade e persuasão à decisão. Os representantes dos trabalhadores e dos empregadores podem ter voz igual na determinação do resultado da disputa ou podem ter o direito de agir apenas em caráter consultivo. Em outros países, juízes não afiliados a nenhum dos lados da indústria resolvem disputas coletivas de direitos.
Em alguns países, os tribunais trabalhistas lidam tanto com disputas de direitos coletivos quanto com disputas de interesses. Conforme discutido acima com relação à arbitragem, onde a adjudicação é obrigatória para disputas de interesse, a natureza voluntária da negociação coletiva é prejudicada.
Interrupções de trabalho
Uma paralisação planejada do trabalho pode ocorrer por vários motivos. Mais comumente, é entendida como uma forma de pressão sobre o empregador para concordar com os termos e condições, uma vez que um impasse foi alcançado no processo de negociação coletiva. Isso é considerado uma greve na maioria dos países e normalmente é visto como um meio legítimo de os trabalhadores e suas organizações promoverem e protegerem seus interesses.
O direito de greve é expressamente reconhecido como um direito geral no Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (16 de dezembro de 1966, Artigo 8(1)(d)). A Carta Social Europeia (supra, Artigo 6(4)) vincula o direito de greve ao direito de negociação coletiva e estabelece que trabalhadores e empregadores devem ter direito à ação coletiva em casos de conflito de interesses, sem prejuízo das obrigações decorrentes do acordo coletivo. A Carta da Organização dos Estados Americanos (30 de abril de 1948, Artigo 43(c)) define o direito de greve como elemento integrante da liberdade de associação, juntamente com o direito à negociação coletiva. O Comitê de Peritos sobre a Aplicação de Convenções e Recomendações da OIT e o Comitê de Liberdade Sindical do Conselho de Administração reconheceram o direito à greve como decorrente dos princípios gerais de liberdade sindical estabelecidos na Convenção sobre Liberdade Sindical e Direito de Sindicalização, 1948 (nº 87), embora o direito de greve não seja mencionado especificamente no texto da Convenção. O Comitê de Peritos afirmou que “uma proibição geral de greves constitui uma restrição considerável das oportunidades abertas aos sindicatos para promover e defender os interesses de seus membros... e do direito dos sindicatos de organizar suas atividades” (OIT 1994b, parágrafo 147).
Em alguns países, o direito de greve é um direito do sindicato e, portanto, greves não organizadas ou autorizadas pelo sindicato são consideradas “não oficiais” e ilegais. Em outros países, porém, o direito de greve é um direito individual, embora normalmente exercido por um grupo, caso em que a distinção entre greves “oficiais” e “não oficiais” é de pouca importância.
Mesmo onde o direito à greve é reconhecido em princípio, certas categorias de trabalhadores podem ser excluídas do gozo do direito, como membros da polícia ou das forças armadas, ou altos funcionários públicos. O direito também pode estar sujeito a certas limitações processuais, como a exigência de aviso prévio ou votação em apoio à greve. Em vários países, as partes são obrigadas a abster-se de fazer greve ou lock-out, seja de forma absoluta ou em questões reguladas no acordo, enquanto o acordo coletivo estiver em vigor. Essa “obrigação de paz” geralmente é estabelecida especificamente na legislação ou em acordos coletivos, ou pode ser implícita por meio de interpretação judicial. O direito de greve em muitos países é severamente restringido, ou mesmo proibido, em serviços essenciais. Essa restrição é permitida pelos princípios da OIT se os serviços a que se aplica se limitarem àqueles cuja interrupção coloque em risco a vida, a segurança pessoal ou a saúde de toda ou parte da população. (OIT 1994b, parágrafo 159.)
No campo das disputas sobre questões de saúde e segurança, deve ser feita uma distinção entre as relativas à negociação de certos direitos (por exemplo, determinar as funções precisas de um representante de segurança na implementação de uma política geral de saúde e segurança) e as relativas a situações de perigo iminente. Onde existe, ou se acredita que exista, uma situação perigosa, a legislação ou os acordos coletivos geralmente dão aos trabalhadores o direito de interromper o trabalho. Isso é frequentemente expresso como um direito individual do trabalhador ou trabalhadores que estão diretamente em risco. Existe uma variedade de fórmulas para justificar uma paralisação do trabalho. Uma crença honesta de que existe um perigo pode ser suficiente, ou um perigo objetivo pode precisar ser mostrado. Em relação a quem está em perigo, os trabalhadores podem deixar de trabalhar se forem imediatamente ameaçados, ou o direito pode ser mais amplo e incluir causar perigo a terceiros. As paralisações coletivas solidárias (greves de solidariedade) geralmente não são previstas pelas disposições (e, portanto, podem ser consideradas ilegais), mas de fato ocorrem. A autoridade para interromper o trabalho também pode ser atribuída aos representantes de saúde e segurança no local de trabalho. O trabalho pode então ser suspenso enquanto se aguarda uma decisão final das autoridades de administração do trabalho.
A Convenção sobre Segurança e Saúde Ocupacional, 1981 (nº 155), estabelece que os trabalhadores não sofrerão consequências indevidas por terem se afastado de uma situação de trabalho que considerem representar um perigo iminente e grave para sua vida ou saúde (artigo 13). Uma disposição semelhante pode ser encontrada no Artigo 8(4) da Diretiva-Quadro da União Européia de 1989, que se refere a “perigo grave, iminente e inevitável”. Muitas vezes o direito de interromper o trabalho por perigo iminente está previsto na legislação de saúde e segurança. Em alguns países, o direito está consagrado na legislação trabalhista e concebido como uma paralisação do trabalho que não configura greve; portanto, os pré-requisitos processuais para uma greve não precisam ser atendidos e a obrigação de paz não é violada. Da mesma forma, quando um empregador fecha o local de trabalho em cumprimento a uma ordem de interrupção do trabalho ou devido a uma crença razoável de que existe uma situação perigosa, geralmente não se considera que isso dê origem a um bloqueio.